王**与溧阳市上兴镇人民政府不履行法定职责二审行政裁定书

审理经过

上诉人溧阳市上兴镇人民政府（以下简称上兴镇政府）、上诉人濮忠民为与被上诉人王**要求履行支付赔偿款的法定职责一案，不服溧阳市人民法院（2014）溧行初字第82号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月26日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭，对本案进行了审理。上诉人溧阳市上兴镇人民政府的委托代理人周*、曹**，上诉人濮忠民的委托代理人蒋*，被上诉人王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，本案所涉的溧阳市上沛鑫诚建材厂（以下简称建材厂）于2004年4月15日经工商管理部门批准注册登记，根据工商登记显示建材厂的性质为个人独资企业，投资人为王**，经营范围为：石灰制造、销售。2007年1月10日溧**市委、溧阳市人民政府发出《关于印发﹤关于实施全市矿业整顿工作的行动方案﹥的通知》（溧**（2007）1号），该文件所附的《溧阳市石灰生产企业关闭计划表》中有本案所涉的建材厂在列，要求关闭的时间为2008年底前。2009年12月10日，建材厂被工商管理部门吊销营业执照但未停止经营。2012年7月2日，上兴镇政府与濮**签订了一份《石灰窑关停拆除补偿协议》。该协议的甲方为上兴镇政府，乙方为建材厂。协议内容为：根据环保和民生的要求，乙方决定自行停止生产经营，双方自愿达成协议如下：一、乙方同意于2012年12月31日前自行停止生产经营并拆除相关生产设施设备；二、乙方同意于2013年1月5日前将现有石灰窑窑管1只无障碍交付甲方，由甲方负责统一拆除；三、乙方自愿放弃领取一次性补偿；四、鉴于乙方自愿放弃领取一次性补偿，甲方同意乙方以每只窑管每年领取固定红利15万元，期限10年，即甲方自2013年1月起每年12月底前向乙方支付固定红利合计人民币15万元；五、乙方不得以任何理由或方式向甲方主张除本协议确定的固定红利之外的一切经济权利；六、乙方所属的土地使用权、房屋等资产由乙方自行处置，乙方保证自行处理好企业职工安置补偿和债务清偿等工作；七、若乙方不能按期关停或向甲方交付窑管，则乙方同意无条件接受甲方处置，包括甲方有权取消对乙方的固定红利。该协议未加盖建材厂的印章，在乙方法定代表人处由濮**签字。后上兴镇政府向濮**支付了第一期的款项15万元，上兴镇政府委托有关单位将建材厂的石灰窑拆除。

原审法院归纳争议焦点如下：1、王**是否具有本案原告的诉讼主体资格？2、王**要求上兴镇政府履行赔偿的职责，该请求是否属于行政诉讼的受案范围？3、王**的起诉是否已超过法定的起诉期限？4、王**要求上兴镇政府履行支付赔偿款职责是否有相应的事实和法律依据？

一审法院认为

原审法院认为，起诉人王**作为本案所涉建材厂的工商登记投资人，与建材厂石灰窑的拆除、补偿均具有法律上的利害关系，因此王**具备本案原告的诉讼主体资格。

对于王**的诉请是否属于行政诉讼受案范围，原审法院认为，对建材厂石灰窑的关停拆除、补偿是上兴镇政府在行使其行政管理的职能。根据溧**市委、溧阳市人民政府关于对全市矿业整顿的要求，建材厂被列入应当关闭企业的范围，在此前提下，上兴镇政府与濮**签订了建材厂石灰窑的关停拆除协议，上兴镇政府将建材厂的石灰窑交相关部门拆除后，向濮**支付了部份的补偿款，因此本案属于行政诉讼的受案范围。上兴镇政府认定濮**为建材厂的实际负责人、实际经营者，因此与濮**签订协议并给予补偿，但建材厂的工商登记为个人独资企业，投资人为王**一人，因此上兴镇政府对被拆除的石灰窑补偿对象的确定应当以工商登记为依据。王**与濮**之间的协议或约定属于建材厂内部的双方约定，并不能推翻王**为建材厂登记投资人这一事实。

对王**的起诉是否已超过起诉期限，原审法院认为，本案上兴镇政府并未就石灰窑的关停拆除及补偿情况向王**进行告知，上兴镇政府认定王**从2012年就知道或者应当知道签订协议及石灰窑拆除的事项，上兴镇政府对此未提供相应的证据证明，因此本案王**的起诉并未超过起诉期限。本案王**起诉要求上兴镇政府履行支付赔偿款的职责，实际本案所涉及的内容均是关于建材厂石灰窑被拆除的补偿问题。综上，原审法院认为，上兴镇政府对本案所涉的建材厂的石灰窑进行关停拆除、补偿是其行使行政管理职能的行为，上兴镇政府应根据建材厂工商登记的投资人作出补偿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决：上兴镇政府于判决生效后三十日内对王**履行拆除建材厂石灰窑的补偿义务。案件受理费50元由上兴镇政府负担。

上诉人诉称

上诉人上兴镇政府不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、补偿协议属于民事法律关系，本案不属于行政案件受理范围。建材厂于2009年12月10日被吊销营业执照，2012年7月2日，建材厂自行停止生产经营并拆除相关生产设施设备，上兴镇政府为此给予一定补助，双方达成相关补偿协议，这是上兴镇政府与建材厂双方的民事法律关系，不是上兴镇政府的行政行为。最**法院《关于审理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，乙方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”。参照该批复，本案即使存在拆迁关系，因本案所涉是补偿问题，应当作为民事案件受理。二、王**作为一审原告的诉讼主体资格不适格。本案补偿协议签署的主体是上兴镇政府和建材厂，建材厂虽然2009年12月10日被吊销了营业执照，但现在仍未被注销，仍具有诉讼主体资格。王**作为建材厂工商登记的投资人不具有诉讼主体资格。三、本案已经超过诉讼时效。补偿协议签订时间是2012年7月2日，拆除事项也于2012年下半年完成，王**作为建材厂工商登记投资人对此事应当知道的，根据《行政诉讼法》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。王**提起本次诉讼已经超过诉讼时效。四、一审法院作出履行对王**补偿义务的判决是不当的。上兴镇政府依据补偿协议一直在向建材厂履行支付义务，不存在违约或者不履行的行为，一审判决上兴镇政府履行补偿义务的前提应当是上兴镇政府没有履行相应的义务。故该判决没有事实依据。另外，即使存在需要履行行政义务，则到底是向王**履行补偿义务，还是向建材厂履行补偿义务，这是行政行为的范畴。司法判决的对象应当是具体行政行为，而不是直接对行政行为作出调整。综上，原审判决显属不当，请求依法撤销原审判决，依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人王**针对上兴镇政府的上诉理由答辩称：民事纠纷是平等主体之间的纠纷，上兴镇政府拆我的建材厂是依据溧阳市政府的文件作出的行为，是属于履行行政管理职能的行为，上兴镇政府是管理方，我和建材厂是被管理方，所以我要求补偿是属于行政诉讼。建材厂是由我个人作为唯一的投资人设立的，拆除建材厂直接影响到我的利益，与我有直接的利益关系。所以我个人具有作为原告的诉讼主体资格。上兴镇政府拆建材厂没有通知我，我不知道这个厂被拆掉，我知道以后即进行起诉。上兴镇政府只是向濮**支付赔偿款，没有向我支付赔偿款，因为我是这个企业的法定代表人，我认为原审判决是正确的。

上诉人濮**不服原审法院判决，也向本院提起上诉称：1、我是建材厂的实际所有人，也是实际经营者，我与上兴镇政府签订的补偿协议，并没有涉案建材厂的公章，仅有我的签名，根据合同相对性原理，该协议的相对人应当是我。2、即使将我视为建材厂的代理人与上兴镇政府签订的补偿协议，合同相对人也是涉案建材厂而非王**。一审判决将王**视为补偿协议的相对人，并判令上兴镇政府向王**履行补偿协议，不符合合同相对性的基本原则，损害了我的民事权利。3、拆迁补偿的受益主体是建材厂，而建材厂的所有权属归谁，是我和王**的民事权利纠纷，行政诉讼是不应当直接认定建材厂的补偿款归王**。我与王**谁取得建材厂的所有权及收益权应当通过民事确权的方式确认，给当事人留下司法救济途径。一审判决内容不符合《行政诉讼法》第五十四条的规定，超出了人民法院对行政行为的判决范围。不符合《行政诉讼法》第五十四条的规定。请求撤销原审判决，依法改判。

被上诉人王**针对濮**的上诉理由答辩称：石灰厂登记在我的名下，而且是个人独资企业，对濮**及政府来讲，石灰厂就是我的。政府要与我协商，补偿要补偿给我。既然有注册登记就先要公示，让有纠纷的人先打民事诉讼，然后由民事确权，依民事判决来补偿给谁。但是上兴镇政府没有走这个程序，既然没有走这个程序，就按照工商登记补偿给我。濮**认为他也有权利，他要拿出证据来起诉我，而不是我去起诉他。所以现在登记在我名下的就可以推定是我的，我不需要依民事诉讼先确权来主张权利。按照现有的证据，建材厂的权利是确认的，就是我个人的，补偿只能补偿给我。

原审中，对于王**的诉讼主体资格问题，王**提供了证据1、建材厂的营业执照及工商登记查询材料，证明建材厂是个人独资企业，王**是唯一的投资人，王**对建材厂承担完全的责任，上兴镇政府拆除建材厂与王**有直接的利害关系，其个人具有本案原告的诉讼主体资格。上兴镇政府质证意见：该企业目前处于被吊销营业执照的状态，并没有注销工商登记，因此主张权利的主体应当是建材厂；濮**质证意见：涉案的建材厂之前是王**与濮**合伙经营，2004年王**退出合伙，由濮**与袁**合伙经营，2009年袁**退出合伙，由濮**一人经营。

对于王**的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围，王**提供了证据2、溧**委、市人民政府《关于印发﹤关于实施全市矿业整顿工作的行动方案﹥的通知》［溧委发（2007）1号］及证据3、溧阳市人民政府办文单，证明上兴镇政府拆除建材厂是根据市政府的要求作出的行政行为，属于上兴镇政府履行行政管理职能的行为，该文件所附的《溧阳市石灰生产企业关闭计划表》中有建材厂在列。上兴镇政府、濮忠民的质证意见为：该文件仅是政府对矿业整顿工作的行动方案，不能证明本案属于行政诉讼受案范围，上兴镇政府与建材厂签署的补偿协议，是由建材厂决定自行停止生产经营并拆除相关设备，该行为是建材厂在被吊销企业营业执照后自主作出的决定，上兴镇政府据此同意给予建材厂一定的经济补助，是平等主体之间经过协商后确定的补偿事项，应当作为民事案件处理。

对于王**的起诉是否超过起诉期限，上兴镇政府提供了《石灰窑关停拆除补偿协议》一份，证明2012年7月2日上兴镇政府与建材厂签订了石灰窑关停拆除补偿协议，2012年下半年建材厂被拆除，王**作为建材厂的工商登记投资人对这一重大事件不可能不知道，本案如作为行政诉讼案件，其诉讼时效应从2012年协议签订时开始起算，从其知道或应当知道具体行政行为之日起三个月内，王**的起诉已经超过了起诉期限，同时上兴镇政府认为本案主张权利的主体应当是建材厂，而非投资人，建材厂对自己签订协议的行为是知道的，工商登记投资人是否知道并不是本案的关键。王**的质证意见：上兴镇政府拆除建材厂并没有通知王**，王**平时都在外地，一个多月前听其姐夫袁**讲后才知道建材厂被拆除。

王**就其要求上兴镇政府履行支付赔偿款职责提供了以下证据：1、建材厂营业执照、工商登记查询材料；2、溧阳市人民政府办文单；3、溧**委、市人民政府《关于印发﹤关于实施全市矿业整顿工作的行动方案﹥的通知》［溧委发（2007）1号］、4、《石灰窑关停拆除补偿协议》，王**认为根据上述四份证据，上兴镇政府拆除石灰窑应当和建材厂合法的法定代表人即王**联系，而不是和管理人协商签订协议，并且赔偿给管理人，所以王**要求上兴镇政府履行因拆除石灰窑而赔偿的义务；上兴镇政府认为市政府文件仅仅确定了矿业整顿的目标和方案，并不具有赋予行政职责和权利的任何法律意义。

濮**提供了以下证据证明涉案建材厂的石灰窑属于濮**所有：证据1、2004年8月13日、2010年2月11日溧阳市**民委员会向濮**出具的收款收据、石灰窑土地款收条，建材厂的示意图，证明濮**于2004年8月至2010年2月期间持续交纳土地使用费，濮**是本案所涉的土地使用权人及土地附着物的所有权人；证据2、委托协议书，证明2004年8月25日王**退出了建材厂的原合伙经营，濮**取得了涉案建材厂的经营权和所有权，双方对于债权债务作了约定，未涉及固定资产的转让，在签订该协议前，濮**已向沛民村民委员会交纳了土地征用款，取得了土地使用权及地上物的所有权；证据3、存款凭证，证明袁**于2009年9月退出了合伙经营，濮**将退伙款付给袁**；证据4、濮**申请的证人王*到庭所作的证词，证明2004年8月王**与濮**、袁**签订了一份协议书，约定从签订协议之日起以后发生的债权债务均与王**没有关系，王**退出石灰窑的合伙经营，由濮**和袁**经营，之后袁**也退出了石灰窑的经营。王**对此认为，2004年向村委交纳的土地款是王**委托濮**交纳的，钱是王**支付的，2010年因王**不在建材厂，故土地款不是王**所交，王**认为，其和濮**、袁**之间的关系是建材厂内部的委托管理关系，与其作为建材厂的法定代表人起诉上兴镇政府没有任何关系。上兴镇政府认为濮**提供的证据能够证明濮**多年来一直是建材厂的实际经营人和负责人，所以上兴镇政府与代表建材厂的濮**签订协议是合法有效的。

上述证据均已随案移送本院。

本院查明

本院除了查明与原审判决认定基本事实一致的部分以外，还查明以下事实：

2004年8月25日，王**与濮**、袁**（系王**姐夫）签订委托协议书一份，该协议载明：“建材厂法定代表人王**从2004年8月25日起委托濮**、袁**2人办理法定代表人事务，特立此委托书，同时订立如下协议：1、不变更法定代表人和营业执照；2、建材厂的应收款、应付款，都与王**无关（除毛**煤款14万元归王**所还）；3、从委托代表人即日起，以后发生的任何债务，政治诉纷都与王**无关；4、本委托书一式三份，王**、濮**、袁**各一份，签订后生效”。王*、黄*等两人在该协议的“公正”一栏内签名。

在本案二审庭审中，王**陈述：我在本案一审诉讼前未向上兴镇政府提出过针对建材厂补偿的书面申请；上兴镇政府应该与我签订补偿协议，向我履行补偿义务，而不是与我的管理人员签订补偿协议。

在本案二审过程中，王**与濮**、上兴镇政府共同协商如下事宜：“建材厂自愿于2012年7月停止经营并同意拆除石灰窑。2012年7月2日建材厂与上兴镇政府达成一致意见，建材厂应得补偿款为从2013年1月起每年领取红利15万元，期限10年，建材厂不得以任何理由或方式向上兴镇政府主张固定红利以外的一切经济权利。对前述补偿款数额的确定等建材厂与上兴镇政府的协商结果，王**、濮**不持异议。鉴于建材厂投资人王**与实际经营人濮**等对拆除石灰窑的150万元补偿款的归属存在争议，三方一致同意达成如下协议：一、有关建材厂关停拆除补偿款的权属争议，由王**、濮**等人通过协商或者民事诉讼途径解决；二、除已由濮**暂领的30万元补偿款外，其余补偿款暂存上兴镇政府账户，待补偿款的权属争议解决，镇政府再依据解决结果予以支付。

本院认为

本院认为，建材厂原系工商管理机关核准的由王**开办的个人独资企业，2012年7月，建材厂就自愿拆除石灰窑的问题，由其实际经营人濮**与上兴镇政府签订了《石灰窑关停拆除补偿协议》。该协议对建材厂石灰窑拆除的补偿数额等作出了约定，体现了建材厂与上兴镇政府的真实意思表示。王**提起本案诉讼要求上兴镇政府履行支付补偿款的职责，其起诉的时间为2014年11月，一审审结时间为2015年3月12日，因此本案应当适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》。建材厂与上兴镇政府签订的补偿协议，并非行政法意义上的具体行政行为，故在2015年5月1日之前不属于修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的行政诉讼的受案范围。原审判决支持王**要求上兴镇政府履行支付赔偿款职责的诉讼请求属于适用法律不当，本院予以纠正。另外，在本案二审中，王**表示对建材厂与上兴镇政府订立《石灰窑关停拆除补偿协议》所确定的补偿数额等协商结果不持异议，仅对补偿款的归属存在争议。进而王**与濮**、上兴镇政府经过协商，一致同意对补偿款的权属争议另行通过协商或者民事诉讼途径解决。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款、最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销溧阳市人民法院（2014）溧行初字第82号行政判决；

二、驳回王**的起诉。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十一月九日