周**、李**常州市公安消防支队行政不作为一案的行政判决书

审理经过

原告周**、李**被告常州市公安消防支队（以下简称市消防支队）行政不作为一案，本院于2014年7月15日依法受理，于2014年7月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月12日公开开庭审理了本案。原告周**、被告的委托代理人戴**、殷力强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年6月9日，原告向被告邮寄投诉函，认为常州**园楼盘违法使用不符合国家消防等级的保温材料，存在重大的消防隐患。同月17日，市消防支队向周**出具《关于九洲花园举报投诉的调查回复》，阐明：针对周**对九洲花园二期外保温材料使用情况的投诉，派两名消防监督员至现场进行了核查，并将核查情况予以告知。被告市消防支队于2014年7月28日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：《中华人民共和国消防法》、**安部《建设工程消防监督管理规定》（中华人民共和国**安部令第106号）、消防办事大厅后台业务管理查询单、**安部、住房和城乡**设部《民用建筑外保温系统及外墙装饰防火暂行规定》（公通字（2009）46号）、建筑材料及制品燃烧性能分级GB8624-2006、投诉函、消防监督检查记录、建设工程消防设计、竣工验收消防备案凭证、工程施工图设计文件审查合格书、检验报告、检测报告、建筑节能工程概况表、现场施工照片、调查回复、**安部《关于进一步明确民用建筑外墙保温材料消防监督管理有关要求的通知建筑工程消防监督管理规定》（公*（2011）65号）、**安部《关于民用建筑外保温材料消防监督管理有关事项的通知》（公*（2012）350号）、**安部《关于修改﹤建设工程消防监督管理规定﹥的决定》（中华人民共和国**安部令第119号）。被告提供以上证据，用以证明其已经履行了法定职责。

原告诉称

原告诉称，原告于2012年4月收取了常**洲花园2.1.1期21幢乙单元1501室商品房。开发商提供的《住宅使用说明书》载明，外墙保温材料为XPS，且仅达到B2可燃级；提供的《住宅工程质量分户验收合格证》上载明，2.1.1期完工日期为2011年10月16日，表明该日期之前该工程在建。被告在《关于进一步明确民用建筑外保温材料消防监督管理有关要求的通知》（公消（2011）65号）生效时段内，应就21幢建筑工程采取“提请政府组织有关主管部门督促建设单位拆除易燃、可燃保温材料”以及其他有效行政措施，确保外保材料达到A级，但未作为。二、九洲花园21号楼应予每层设置水平防火隔离带但未实际设置，乙单元1501号房屋楼板位置使用的隔离带仍是B2级XPS材料。被告在设计审核、消防验收及举报后的现场核查中均未尽到行政作为职责。三、紧邻原告房屋的九洲花园二期33号、36号楼的外保材料也使用的是没有达到A级的XPS材料，被告应对此两幢建筑进行消防设计的实质审核而非备案抽查，构成行政不作为。诉请法院确认被告未就九洲花园二期21号、33号、36号楼外墙保温用材实施严格监管以达到消防安全标准属于行政不作为。庭审中，原告当庭明确，其诉讼请求是认为被告在涉案建筑的建设过程中未尽到监管义务属于行政不作为。

原告起诉时提供了身份证复印件、商品房买卖合同、住宅基本设置和设计指标、住宅节能形式、住宅工程质量分户验收合格证、关于九洲花园举报投诉的调查回复、照片，用以证明自己具有诉讼主体资格。

被告辩称

被告辩称，一、被告已依法履行了相应的消防监督管理职责，无行政不作为的情形。九洲花园21幢楼的建设单位已按照规定申请消防设计、竣工验收备案，被告也已按法律规定履行了相应的消防设计、竣工验收审查、备案手续。接到原告投诉后，被告当天下午即组织消防员前往现场核查。经核查，该建筑外墙保温施工工程所用材料为B2级保温材料，工程施工中建设单位已在每层设置了水平防火隔离带，建设单位的消防设计符合**安部、住房和城乡**设部《民用建筑外保温系统及外墙装饰防火暂行规定》的要求，并将相关核查结果书面告知原告。二、原告诉称被告未按**安部《关于进一步明确民用建筑外墙保温材料消防监督管理有关要求的通知》（以下简称公消（2011）65号文）履行监督管理职责，属于行政不作为，无事实和法律依据。1、公消（2011）65号文已被废止。2、公消（2011）65号文不具有溯及力。3、公消（2011）65号文不能作为执法依据。公安消防机构对建筑保温的监管权源于**安部修订后的《建设工程消防监督管理规定》，该规定自2012年11月1日施行，该规定是首次将建筑外保温材料纳入消防监管范围。三、原告无权就九洲花园33号、36号外墙保温工程提起诉讼，因原告与被告对该两处住宅楼外墙保温工程作出的具体行政行为没有法律上的利害关系。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：一、原告的证据。被告对原告的证据没有异议，本院认为，原告提供的证据能够证明其与九洲花园21号住宅楼的外墙保温材料消防监管行为有法律上的利害关系，对原告提供证据的真实性予以确认。二、被告的证据。原告认为被告提供的建筑节能工程概况表与本案没有关联性；现场施工照片、消防监督检查记录只是查看了21号楼的样板部位的照片、视频，不能达到被告的证明目的；**安部第119号文与本案没有关联性，对其他证据没有异议。本院认为，被告提供的证据中检验报告、检测报告与本案无关联性，其他证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。

本院查明

经审理查明，九洲花园21号楼属于九洲花园二（1）期建筑工程，建设单位为常州道成置业有限公司（以下简称道**司），使用性质为一类高层住宅。2009年11月30日，道**司将九洲花园二（1）期建设工程消防设计进行备案，编号为320000WSJ090030844。2011年12月5日，道**司将九洲花园二（1）期建设工程竣工验收消防备案，编号为320000WYS110048393。以上两次备案，该建设工程均未被抽中为抽查对象。2012年4月，原告与道**司完成了九洲花园21幢乙单元1501室商品房的交付。2013年6月9日，原告周**通过邮寄投诉函的方式，针对九洲花园21号楼及当时在建工程33号楼、36号楼的外墙保温材料存在重大消防隐患向市消防支队进行投诉。2013年6月13日，市消防支队的两名消防监督检查员至九洲花园针对举报投诉进行核查。经核查后，认为施工单位在外墙施工过程中，设置了水平防火隔离带，有关九洲花园2.1.1期外墙保温材料存在违法行为的举报不实。2013年6月17日，市消防支队向周**出具《关于九洲花园举报投诉的调查回复》，将核查情况进行了告知。

另查明，**安部令第106号文《建设工程消防监督管理规定》于2009年4月30日发布，自2009年5月1日施行。2011年3月14日，**安部消防局下发了《关于进一步明确民用建筑外保温材料消防监督管理有关要求的通知》（以下简称公*（2011）65号），要求下属单位在具体工作中，将民用建筑外保温材料纳入建设工程消防设计审核、消防验收和备案抽查的范围；加强民用建筑外保温材料的消防监督管理。2012年7月17日，**安部发布第119号令《**安部关于修改﹤建设工程消防监督管理规定﹥的决定》，自2012年11月1日起施行。对该规定第二条的修改中，将建筑保温纳入消防监督管理范畴，并增加了建筑材料包含建筑保温材料的内容。2012年12月3日，**安部消防局下发了《关于民用建筑外保温材料消防监督管理有关事项的通知》（公*（2012）350号），明确公*（2011）65号文对建筑外墙保温材料使用及管理提出了应急性要求，该文经研究不再执行。各地公安消防机构要严格执行**务院文件和**安部规章要求。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国消防法》第四条、第十条之规定，被告具有对本行政区域内的消防工作实施监督管理的法定职责。一、根据《中华人民共和国消防法》第十条、第十一条、第十三条、第十四条之规定，除**务院**安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程之外的建设工程属消防设计和竣工验收的备案、抽查范围，备案、抽查的具体办法由**务院**安部门规定。《中华人民共和国消防法》第七十三条规定，本法下列用语含义：……（三）公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。（四）人员密集场所，是指公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。据此，九洲花园二（1）期21号楼属于“其他建设工程”，其消防设计和竣工验收应进行备案、抽查，对其备案抽查的具体办法应当符合**务院**安部门的规定。二、2009年11月30日、2011年12月5日，涉案建设工程分别进行了消防设计和竣工验收的备案，因此，对该工程的备案、抽查应符合《建设工程消防监督管理规定》（**安部令第106号）的相关要求。根据该规定第十三条、第十四条、第二十五条、第二十六条之规定，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站的消防设计和竣工验收备案受理系统进行消防设计、竣工验收备案。公安机关消防机构收到消防设计、竣工验收备案后，应当出具备案凭证，并通过消防设计和竣工验收备案受理系统中预设的抽查程序，随机确定抽查对象；被抽查到的建设单位应当在收到备案凭证之日起五日内按照备案项目向公安机关消防机构提供该规定第十五条或者第二十一条规定的材料。从上述规定中可以看出，如没有被确定为抽查对象，则不需对其进行进一步的核查。本案中，道成公司对九洲花园二（1）期进行的消防设计备案和竣工验收备案均未抽中，因此，也无需进行进一步的核查。三、原告认为，被告应当按照当时发布的公消（2011）65号文，提请政府督促建设单位拆除易燃、可燃保温材料。本院认为，根据《建设工程消防监督管理规定》第六条之规定，新颁布的国家工程建设消防技术标准实施之前，建设工程的消防设计已经公安机关消防机构审核合格或者备案的，分别按原审核意见或者备案时的标准执行。公消（2011）65号文于2011年3月14日发布，此前对九洲花园21号楼的消防设计备案已经完成，因此，对其消防技术标准的审核按备案时的标准执行，并无不当。四、消防支队收到举报后，派员到现场核查，并对书面材料、相关视频照片进行审查，发现该住宅楼的外保温材料符合《民用建筑外保温材料暂行规定》（公通字（2009）46号文）的要求，遂向原告作出答复，其已履行了法定职责，未构成行政不作为。但被告对原告的答复意见并不完善，今后的工作中，应对此加以改进。五、本案中，原告当庭明确，其在九洲花园33号、36号住宅楼中并无房屋，因此，本院认为，原告与九洲花园33号、36号住宅楼的消防监管行为没有法律上的利害关系。综上所述，原告起诉被告不作为理由不能成立。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告周**、李*的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告周**、李*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省**民法院。

裁判日期

二〇一四年九月二十九日