原告天峨县六排镇纳州村纳州第一村民小组不服天峨县人民政府土地行政裁决一案行政判决书

审理经过

原告天峨县六排镇纳州村纳州第一村民小组不服天峨县人民政府土地行政裁决一案，于2014年5月12日向本院提起行政诉讼。本院2014年5月14日受理后，在法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月30日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人向桂*及其委托代理人姚**、被告委托代理人班*进、第三人诉讼代表人索**、欧**、索**、索**及其委托代理人索彬光、欧**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告天峨县人民政府于2013年12月30日作出峨政（2013）25号处理决定，认定：双方争议的匹马山乱石堆一带的土地在“土改”、“合作化”、“四固定”等时期在纳州大队（村）习惯管理土地的范围内，但未明确属**队所有。1981年林业“三定”工作组组织划分纳州第一至五生产队和长寿生产队之间的山界，并制作《山界林权协议书》，但由于协议书所记载纳州第一生产队在匹马山一带的土地权属左至界线“龙尾”这一地名系临时使用的陌生地名，现争议双方对其位置表述不一致，致已划分给纳州第一生产队的土地与仍属六个队共有土地之间的界线不能确定，且协议书上无双方法定代表人签字，因此，该《山界林权协议书》不能作为争议地的确权依据。纳**民小组提供的1981年《山界林权证》记载的土地范围涉及争议地“匹马山”，但没有具体界线，也无山界图佐证，因此该《山界林权证》不能作为证明争议地权属的有效证据。2005年纳州屯（含申请人与被申请人）与县人民政府签订的《生态公益林管护合同》明确包括现争议的大部分土地在内的乱石堆属6个组共有，由纳**委会统一领取生态公益林补助金分给各村民小组，各村民小组对此无异议，该《合同》可作为现争议地确权的参考凭证。2010年“林改”时在现争议地一带按生态公益林管护界线确定纳州第一村民小组的土地与6个组共有土地之间的界线，但因技术员勾绘有误，致使两者界线不完全一致，现纳州各村民小组农户对土地使用权分配方案等存在分歧，林权证没有发放到农户手中，“林改”尚未完全结束，故不能按“林改”时制作的《林权现场勘界图》来确定现争议地的权属。长期以来，争议双方虽未在争议地上种植作物和林木，但共同管理了争议地，争议地范围内的大部分生态公益林补助金由村委统一分配给各方，各方均无异议，因此，争议地应属纳州第一至五村民小组和长寿村民小组共同所有。根据纳州第一村民小组的土地与争议地接壤，该组的人口较多，人均荒山面积少且一直独自享受部分争议地生态公益林补助资金的实际，本着有利于生产、有利于管理的原则，应分割部分争议地给纳州第一村民小组管理使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第二款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，决定：以匹马山棱角顶为起点，往东南方向沿匹马山棱角直下至棱角底部后，往东斜至斜石坎上的400米高程线后，往东南方向斜下经斜石坎，延伸向东北方向斜下至小河田边止为界（详见附图所标界线）。界线北面的争议地属纳州第一村民小组所有，界线南面的争议地属纳州第一至五村民小组、长寿村民小组共同所有。过去形成的涉及争议地权属的协议、证书、“林改”现场勘界图等文件材料，如与本处理决定不相符的，以本处理决定为准。根据本决定制作的《六排镇**村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马山乱石堆一带土地权属纠纷确权界线图》与本处理决定具有同等的法律效力。

被告于举证期限内提供作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、事实方面的证据：1、现场勘查笔录；2、现场勘查说明；3、现场勘查图。证明：争议各方代表均参与了对争议地的现场勘查；争议地的四至范围和面积；争议地内无人工林及经济作物；争议地所在的位置及地形地貌。4、山界林权证；5、纳州一队和三队落实山界林权协议书。证明：纳州一队所持有的1981年山界林权证只记载有地名，无四至界线，不能确定是否包含现争议地；山界林权协议书没有附图，无法确定1981年所划定的纳州一队山界的具体界线走向。6、公益林管护合同及附图；7、公益林补助资金分配方案；8公益林补助资金发放名册。证明：现争议地长期以来由争议双方共同管护，所取得的争议地公益林补助资金统一分配。9、纳州屯各组申请林权证发证现场勘查表及附图；10、纳州一组林权证及附图。证明：实行林权制度改革时，纳州一组只取得部分现争议地的林权证，并非取得整块争议地的所有权。11、周**证言。证明：1981年参加纳州屯各队山界划分，争议地当时没有划分给纳州哪个队，仍属纳州六个队所有。12、对向桂*、索**、索**、欧**、张**、欧**、韩**、班**、班统局、韩**、欧发建、索**、索**、索文景、索文懂、黄**、索**、龙昌友、索**、黄**、索文言、索**、欧**、索**、向兰坤的询问笔录。证明：各证人均系争议各方当事人的组织成员，对1981年现争议地的划分情况说法不一；对1981年《纳州一队和三队落实山界林权协议书》上所记载的纳州一队在笔马山土地界线“龙尾”这一地名的具体地点各抒己见；争议各方在现争议地内并未经营种植。二、程序方面的依据：调处申请书、关于申请确定我队笔马山界限的报告（2001年）、纳州2-5组及长寿组的答辩书、调解笔录、送达回证、技术人员资格证书。证明：被诉具体行政行为合法。三、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水权属纠纷调解处理条例》第四条。证明：适用法律、法规正确。

原告诉称

原告天峨县六排镇纳州村纳州第一村民小组诉称，一、被诉具体行政行为认定事实不清，应予撤销。笔马山下乱石堆一带的土地权属历来属于原告所有，被告却将该争议地中的本属于原告所有的土地确定归第三人与原告共同所有，属于认定事实不清。笔马山下乱石堆一带的土地权属历来属于原告所有，第二、三村民小组没有该土地权属，第四、五村民小组及长寿村民小组更与该土地权属无关。原告与第三人在落实生产责任制到户以前称为纳州大队。落实生产责任制以后分为第一、第二、第三、第四、第五及长寿生产队，共六个生产队（后分别变更为村民小组）。1981年，纳州大队在县落实山界林权工作人员黄**、刘**、周**、李**的组织下，将我们六个生产队的山界分为两个大段进行山界确权。即第一、第二、第三生产队为一片，面对石山，山界以干酱〈又叫中洞〉为界，从干酱直上到山顶倒水为界，左边是一、二、三生产队，右边是四、五生产队及长寿生产队的。原告与第二村民小组的山界是：面对笔马山，从笔马山右边直下到山脚为界，右边是第二村民小组，左边是原告。当时，第四、第五及长寿生产队根本没有分得笔马山下乱石堆的土地及其山林。所以，在1981年4月16日，第一、第二及第三生产队才签订《纳州一队至三队落实山界林权协议书》，而第四、第五及长寿生产队因为不在此协议山界范围之内，所以不参与第一、第二及第三生产队签订这个协议书。在签订协议书后，被告依法颁发《天峨县山界林权证（编号为000256）给原告，确认笔马山下乱石堆的山界所有权属于原告所有。被告却将原告独自所有的乱石堆确定与第三人共同所有，明显属于认定事实不清。2、关于以2010年林权工作人员在现场勾划时出现偏差问题，这也是天峨县人民政府一面之词。在处理决定之中根本没有详细地讲出来，有什么材料足以证实，是出现了什么偏差事实不清。3、至于“龙尾”在何处，原告认为是可以明确的。首先，六个村民小组中其余五个村民小组所分得的山界均是以什么为界直上直下，为什么唯独涉及到笔马山下乱石堆这里时，就不是直上直下了非得是一条曲线明显与习惯不相符。另外，向无利害关系的别的村民小组及其相关人员核实，也可以明确“龙尾”在何处。只是没有展开这项工作而己。4、争议地面积不清。实际争议地面积是约60亩，但处理决定认定为109亩，存在面积不清的情况。二、被诉具体行政行为适用法律错误。被告未经法定程序，径直撤销或不予适用之前自己依法颁发的涉案土地等证书，属于适用法律错误。依据相关法律规定，人民政府撤销或不予适用之前自己依法颁发的涉案土地等证书，应依法报请上一级人民政府，但是，在本案中天峨县人民政府却没有履行报请上一级人民政府的法定义务，就径直撤销或不予适用之前自己依法颁发的涉案土地等证书（原告手中的编号为000256山界林权证及峨林证字2010第00009994号林权证），明显违反上述法律规定，是应予以撤销的。三、被诉具体行政行为程序严重违法，应予以撤销。天峨县人民政府未在法定期限内作出处理决定。原告早在2001年就涉案权属争议问题依法向天峨县人民政府提起调处申请，但是天峨县人民政府一直没有展开调查取证并作出处理决定，长达12年时间。相关法律规定，人民政府从受理到作出处理决定的时间期限最长仅有几个月而己，12年时间，已明显超出法定期限，是应予以纠正的。2、在本案中，相关调查人员不具备法定资格—行政执法人员资格。依据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（四）项“被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。”的规定，结合**务院（2004）10号《**务院关于印发全国推动依法行政实施纲要的通知》与广西**区法制办《广西**区法制办公室关于实行行政执法人员资格制度的公告》第一条、第三条相关持法人员必须取得行政执法人员资格，并执有《广西壮族自治区行政执法证》，方可上岗执法。不具有行政执法资格，不得上岗执法。并且，在执行公务时，必须出示有效的行政执法证的规定来看，我国业已执行行政执法资格制度，规定行政执法人员必须具有行政执法资格。而本案中，相关办案人员均不具有行政执法资格证，没有资格证，换句话说，就是不具有办理案件的能力，不具有办理案件的专业知识。让不具有办理案件专业知识的人员办理案件的结果可想而知。这些人员因为没有专业知识，对办理案件期限、程序等相关法律知识一知半解，不在规定的期限内办结案件，程序严重违法，适用法律错误，且不依法展开调查，仅凭有利害关系的那么几个人所作出的证词，即把本来属于原告独自所有的土地认定为争议地属于原告与第三人共同共有，明显属于认定事实不清。四、天峨县人民政府的推理错误，不能作为认定事实的依据。以领取及分配生态公益林补助金的事实来认定争议地乱石堆的所有权为各方共同所有，对于这一推理，原告认为是无法成立的。因为，第一个方面，早在2001年，原告就依法向人民政府申请权属调处，而不认可六个村民小组共同共有。第二，是因为人民政府长达12年一直不处理，原告在相关人员的动员之下，暂时按照六个队共同分割生态公益林补助金的方式才能领取国家补助的钱，这一事实不能作为认定权属是六个村民小组所有的推理理由。综上，该处理决定，存在着认定事实不清，有程序严重违法及适用法律错误的情况，望人民法院依法撤销。

原告为其诉称提供以下证据：1、天峨县人民政府1981年颁发的000256号《山界林权证》和天峨县人民政府2010年11月26日颁发的B451101097411号《林权证》。证明：前后两次颁发的《林权证》证明本案争议地权属属于原告所有，被告的认定的结果完全违背事实。2、一到三队和四队到**黑队的《落实山界林权协议书》。证明：天峨县**民委员会证实原告与第三人一直均按照协议书管理落实山界；协议内容证明争议地属原告所有。

被告辩称

被告天峨县人民政府辩称，一、峨**（2013）25号处理决定认定事实清楚，证据充分。1、争议地面积及四至范围认定清楚。对争议地面积及四至范围的确认，有现场勘查笔录、现场勘查图、现场勘查说明等证据为证，这些证据是调处工作人员组织争议双方实地指认、勘查形成的，争议各方代表均签字认可，客观真实。2、认定争议地为争议双方共有，证据充分。（1）纳州**小组虽持有1981年的《山界林权证》，但该证所记载的地名无四至范围，又无附图，不能确定是否也包含现争议地，所提供的《纳州**一队和三队落实山界林权协议书》虽记载有纳州一队（纳州**小组）在匹马山的的土地界线，但争议各方及相关证人对关键的点、线说法不一，不能确定该村民小组在匹马山土地的具体界线和走向。长期以来，争议双方虽未曾在争议地上经营种植，但各方均共同管理争议地，特别是实行生态公益林管护措施且以来，各方共同管理争议地内的林木，所取得公益林补偿资金统一分配，各方均无异议。这足以说明现争议地权属从未明确到哪一个集体经济组织。二、峨**（2013）25号处理决定符合法定程序。1、2001年，纳州**小组虽曾提出确权申请，但对方当事人是纳州村委，而本案的对方当事人是纳州2—5村民小组及长寿村民小组，不能认为是同一个纠纷案件。2、所提出的调处工作人员不具备行政执法资格，无明确法律法规依据。被诉具体行政行为所依据的询问笔录，均有答辩人调处工作人员的签名，符合行政诉讼法及其相关司法解释的规定。所谓的凭证执法、亮证执法、只是行政处罚、行政强制措施等行政执法行为的要求。三、峨**（2013）25号处理决定处理正确。县人民政府根据现争议地长期以来由争议双方农民集体共同管理的事实，认定现争议地为农民集体所有，并在实际管理的争议双方间适当分割，符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，处理适当。

第三人天峨县六排镇纳州村纳州第二、三、四、五村民小组和长寿村民小组对其述称没有提出书面答辩，亦未提供任何证据。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、被告提供事实方面的证据1、2、3、6、7、8、11。该证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，可作为本案定案依据。其他证据可作为本案定案参考依据。原告提供的证据2、3。可作为本案定案参考依据。二、被告提供程序方面的证据，证据来源合法，内容客观真实，可作为本案的定案依据。

本院查明

经审理查明，原告与第三人争议的土地位于天峨县六排镇纳州村匹马山乱石堆（亦称乱纳角）一带。四至范围：以匹马山峭壁上的鹰嘴状处为起点直下到半山腰的斜**，顺斜**往东延伸到小河田边，往南沿小河田（旱地）边下到亚胡坳，再往西北方向沿小梁*上到棱角底顺棱角上到棱角顶，往东北方向沿石壁顶到匹马山峭壁上的鹰嘴状处止为界。争议面积109亩。现争议地是一片乱石堆，长有低矮的灌木丛，争议双方均没有在争议地上种植作物或林木。争议地在“土改”、“合作化”、“四固定”等时期，没有确权的文字记录，按习惯管理界线，该争议地在纳**队管理范围内。1981年，林业“三定”工作组召集纳州第一至五生产队、长寿生产队的代表和纳**队干部到实地指界协商划分各队之间的山界，并于1981年4月16日将落实划定的各队山界林权情况形成《纳**队纳州一队和三队落实山界林权协议书》，该协议记载纳州一队（纳州**小组）土地在现争议地一带的界线是“笔（匹）马山：石*上到顶倒水为界，下到山脚，左到龙尾，右接二队笔马山脚”。现争议双方对协议书提及的“龙尾”地名的具体位置认定不一，纳州**小组认为“龙尾”是亚胡土拗（因河流像条“龙”河水到亚胡坳一带消往地下，那里就是“龙尾”、“龙头”在么谷岩），现争议地划在纳州一队的山界内；纳州第二、三、四、五村民小组和长寿村民小组认为“龙尾”是匹马山半山腰的斜**（因斜**像一条龙尾而得名），现争议地没有划给哪个队单独所有，而是纳州第一至五队和长寿队共同所有。经被告对当时参加划界的公社、大队干部进行调查了解，证人均证明在划分纳州各队的土地权属界限时，因争议地是乱石堆，没有利用价值，所以没有划给哪个队管理使用，仍留作纳州第一至五生产队和长寿生产队共同所有（六个村民小组共有的还有现争议对面独山堡一带的乱石堆等2处）。关于“龙尾”这一地名的来历，当时参加划界的工作人员证明：过去纳州屯没有“龙尾”这个地名，划分山界当天，各队代表对斜**不知如何声称，见其形状似龙就称为“龙尾”，并写在协议书上，但当时没有制作山界图。因争议双方对临时命名的地名“龙尾”认定不一致，且协议书上无双方法定代表人签字又无附图，因此在争议地一带，划给纳州**小组单独所有的土地与仍属纳州6个村民小组共有土地之间的界线无法确定。同在1981年4月16日，林业“三定”工作队给纳州一队填发证号为NQ000256的《山界林权证》中记载纳州一队经营土地的四至范围是“鲁*、弄*、连间、纳哭、笔马山”，未载明纳州一队的土地在匹（笔）马山一带的具体界线，无法证实争议地是否在纳州一队的山界内。2001年开始划分生态公益林管护范围时，纳州**小组对争议地提出权属主张。因存在争议，争议地没有划在纳州**小组管辖范围内，作为纳州第一至五村民小组、长寿村民小组共同所有，生态公益林补助金由村委领取后按人口分配到各个村民小组。2005年5月10日，经林业技术员对2001年初次划分的生态公益林管护界线进行调整确认后，纳州屯（纳州第一至五村民小组和长寿村民小组）与县人民政府签订《生态公益林管护合同》，《合同》确定以匹马山顶随壁岩棱角边斜下经318.0米高程点北边约30米处斜下到河边为界，界线北面先是纳州**小组经营管理的土地，然后依次是纳州第二至五村民小组、长寿村民小组管理的土地，争议地内有51亩划在纳州**小组所管理土地的范围内；界线南面（到与拉洞坪屯交界处）是纳州第一至五村民小组和长寿村民小组共有的土地，争议地内有58亩土地划在6个村民小组共有土地的界限内。纳州6个村民小组共有的土地（含现争议地58亩及对面的独山堡乱石堆和长朝石*）一直由纳**委会统一管理，所得的生态公益林补助金由纳**委会领取后按各组人口数发放到村民手中，而已确定到各组管理土地上的生态公益林，其补助金由各组自行领取分配。长期以来，争议双方对划分生态公益林管护界线和补助资金的分配方案均无异议。2010年进行集体林权制度改革时，纳州第一至五村民小组、长寿村民小组按已确定的生态公益林管护界线确定各组（队）之间的山界，各组代表和村干部均到实地指认界线，现争议地大部分土地仍属6个组共有，但由于“林改”工作人员现场勾划纳州**小组的土地与纳州6个村民小组共有土地之间界线时，出现偏差，争议地有69亩划在纳州**小组的山界内，另有40亩争议地划在6个村民小组共有土地范围内，造成所划的林改界线与生态公益林管护界线不一致，现纳州各村民小组农户对本集体内土地使用分配等问题仍有分歧，林权证未发放到农户手中。2013年10月15日被告召集争议双方进行调解，因双方各持己见，未达成协议。2013年12月30日，被告作出峨政处（2013）25号处理决定，原告不服向河池市人民政府提出复议申请，2014年4月1日，河池市人民政府作出河政复决字（2014）8号行政复议决定书，维持天峨县人民政府峨政处（2013）25号处理决定，原告不服向本院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，原告与第三人争议的土地在“土改”、“合作化”、“四固定”等时期均未明确土地权属归属，长期以来均由双方共同管理。原告认为1981年制作的《山界林权协议书》、1981年《山界林权证》和2010年《林权证》为确定争议地的确权依据，因《山界林权协议书》没有双方代表签字认可，1981年《山界林权证》没有具体的界线，亦无附图，2010年《林权证》没有发放，未生效，因此均不能作为争议地确权依据。被告根据争议双方实际情况，对争议地进行适当分割是正确的，被告在职权范围内行使自由裁量权，没有违反法律、法规的有关规定，也没有损害双方及国家和社会公共利益。被告所作的峨政处（2013）25号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理适当。原告要求撤销被告作出的峨政处（2013）25号处理决定，本院不予支持，应予以驳回。依照最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告请求撤销被告天峨县人民政府于2013年12月30日作出的峨政处（2013）25号天峨县人民政府《关于六排镇**村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马山乱石堆一带土地权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或河池**民法院递交上诉状，并根据对方当事人的人数提供副本，上诉于河池**民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（开户银行：农**分行城东分理处，收款单位：广西壮族自治区河池**民法院，帐号：2098）。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一四年八月六日