原告刘**、刘**、成**、成**、饶**、成少义、陈**、刘**、刘*顶.诉被告桐梓县大河镇人民政府、第三人桐梓县**民委员会等镇政府行政裁决一案一审行政判决书

审理经过

原告刘**、刘**、成**、成**、饶**、成少义、陈**、刘**、刘*顶诉被告桐梓县大河镇人民政府、第三人桐梓县**民委员会（以下简称石牛村委会）、第三人遵义华**有限公司（以下简称华**司）镇政府行政裁决一案，本院于2015年3月5日受理后，依法组成合议庭于同月24日公开开庭审理了本案，九原告及其委托代理人、被告的委托代理人、第三人石牛村委会主任和华**司的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告于2014年10月13日作出桐大府行决字（2014）第001号林地、土地权属争议行政处理决定。被告向**提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.桐梓县人民法院函，证明原告向人民法院起诉，人民法院审查认为应当由当地人民政府处理；2.土地确权申请书；3.林地、土地权属争议行政处理决定书，证明依法作出处理决定；4.地发（1994）3号文件，5.遵署发（1994）19号文件，4-5号证据证明争议地系依法公开拍卖，依据是1994年19号文件，争议地属于拍卖范围，拍卖时是荒山，拍卖的程序以及资金的使用都按照文件的要求进行；6.1997年元月拍卖荒山原貌；7.调查笔录，证明政府依据文件精神依法公开公平进行拍卖；8.拍卖荒山的情况说明，证明拍卖16520元；9.拍卖林地及林中承包土地位置图及说明，证明原告的责任地至今仍在；10.拍卖治理非耕地使用权合同书，证明拍卖成功后遵义**开发中心与大河**民委员会签订合同书；11.自留山证、土地承包经营权登记表，证明在争议林地范围内有饶**、成**、陈**承包的土地；12.非耕地使用权证，13.土地使用权证，14.林权证，12-14号证据证明遵义**开发中心有合法手续；15.植树造林记账凭证、工资清单，证明遵义**开发中心取得使用权后及时植树造林，雇佣了当地群众；16.南方公司造林小班分布图，17.植树造林现场图、照片，16-17号证据证明争议地是南方非耕地开发中心植树造林；18.红花岗区人民法院民事调解书，证明争议地已经由遵义**开发中心转让给遵义华**有限公司；19.桐梓县人民法院民事调解书，证明陈**在荞土湾的土4.8亩；20.企业法人代表证明，21.税务登记证，22.营业执照，23.遵义华**有限公司委托书，24.刘**等授权委托书，25.送达回证，20-25号证据证明被告作出的处理决定程序合法；26.行政复议申请书，27.行政复议决定书，26-27号证据证明桐梓县人民政府复议维持。

原告质证认为，1.对1-2、11、17-25号证据无异议。2.对3号证据真实性及合法性无异议，不认可证明目的。3.合议庭审查4-5号证据的真实性，不认可证明目的。收回的前提是清理林业三定情况，但现在原告仍有自留山证，说明被告并未清理；被告违反了非耕地的收回范围及方法，未提供证据证明书面通知原承包方解除承包。4.不认可6、10号证据的真实性及合法性。5.不认可7-8、15-16号证据。6.认可9号证据的真实性，但该图不能反映当时的土地原貌。7.对12-14号证据真实性无异议，但不能达到被告的证明目的。8.对26-27号证据真实性无异议，但不能证明处理决定合法。

第三人石牛村委会和华**司质证认为，对被告提供的证据均无异议。

原告诉称

原告诉称，原告系桐梓县大河镇石牛村夜郎组（原高峰组）村民，依法承包集体土地耕种，并办理了农村土地承包经营权证和桐梓县社员自留山证。自土地承包后，原告将承包的土地用于种植粮食，将自留山蓄林种树，世代在此土地上耕作，依法缴纳公粮和税费。1997年原告正在春耕犁土时，有人用火烧山，并雇人上山种树。原告及家人阻止无效，部分村民甚至被大河镇人民政府强行带至政府拘留。经政府工作人员告知，因国家政策是种树育林防止水土流失，要求原告无条件配合，并保证不影响承包地的权属，将来在谁家的土地上种的树权属归谁。原告或迫于被拘留压力，或响应政府号召，对于在自家土地上种树的行为未有效制止。后经政府及村委宣传，村民也理解退耕还林和水土保持的政策及意义，但一直相信政府工作人员承诺的谁家地上的林权归谁。2013年2月初，桐太松高压线路（一回线）建设在原告的承包地上架设线路，涉及砍伐树木的赔偿问题。购**南公司代表伍**认为该承包地及自留地已经被村民委员会拍卖，该林木属于已拍卖的土地的林木，原告的承包地及自留山均是其通过村委会购买，应当归华**司，并出具石牛村委会出卖土地的合同，原告才知道自留山及承包地被拍卖的事实。原告于2014年向被告提出土地确权申请，被告于2014年10月13日作出桐大府行决字（2014）第001号林地、土地权属争议行政处理决定。原告收到该处理决定后不服，认为事实不清、证据不足、适用法律错误。原告向桐梓县人民政府申请行政复议，桐梓县人民政府作出桐府行复字（2014）第34号行政复议决定书，维持被告作出的行政处理决定，但对原告提出的疑问与事实未置一词。原告仍不服该决定，依法提起诉讼。1.偷换“荒山”与“自留山”的概念。荒山是对山上植被有无及多少进行描述，与森林等概念相对应。自留山是对土地权属进行描述，与自留地、承包地、责任山类似，对应概念是集体土地、国有土地。被告认为只要是荒山，都可以拍卖，显然错误。荒山可以是国有，可以是集体的，可以是个人的，用途可以是建房，可以是种树，也可以种菜种粮。所以，被告以争议土地是荒山进而得出可以拍卖的逻辑错误。2.错误认定“自留山”的属性。自留山源于“林业三定”，即根据1981年《关于保护森林发展林业若干问题的决定》：（一）国家国有、集体所有的山林树木，或个人所有的树木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都予以承认。（二）要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。社员在房前屋后，自留山和生产队指定地方种植的林木，永远归社员个人所有，允许继承。所以，自留山本质是社员永久承包，长期使用的土地，同位概念为自留地。责任山是向集体承包的林地，同责任地。自留地根本不能收回，责任山尚可收回。3.拍卖行为违反遵署发（1994）19号的具体规定。被告依据遵署发（1994）19号文件精神认定拍卖行为显然违法。根据遵署发（1994）19号文件组织领导部分（二）项，领导组工作职责为：负责会同村里清理“三定”情况，做好登记，汇总上报。帮助原发包单位收回承包到户后未开发或开发后丢荒的非耕地。拍卖的前提（一）清理林业“三定”情况，（二）稳定林业“三定”承包关系，（三）非耕地的收回范围及方法。综上，原告根据《关于保护森林发展林业若干问题的决定》取得自留山证，村组集体及人民政府均留有自留山清册，遵署发（1994）19号文件规定必须先对“三定”情况予以清理，并进一步稳定承包关系，对符合条件需收回的承包地，也必须通过《经济合同法》第二十六条规定收回（经核查二十六条并无收回程序），并且要在拍卖后给予承包户补偿。所以，拍卖程序违反文件“前提条件”，根本未收回承包地，拍卖行为违反《土地管理法》及遵署发（1994）19号文件。被告仅根据“文件精神”认为拍卖程序符合规定，自留山证未收回是工作不细致无法自圆其说。4.根据《土地管理法》、《农村土地承包法》、《最**法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律规定，收回承包土地必须有法律规定的条件及程序，非经法定程序，不能收回承包土地。同时，有权作出收回承包土地的仅有村民大会，村民委员会无权作出该决定。5.拍卖“自留山”的行为违反**务院关于拍卖非耕地相关文件及相关法律规定。《**务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》《**务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》是关于拍卖四荒的全国性文件。其规定一，在“四荒”使用权承包、租赁或拍卖前，必须做好“四荒”界定、确权等基础性工作。（四）对在“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖中涉及到的“两山”（自留山、责任山）问题，应慎重处理。“两山”是林地的组成部分，不在“四荒”之列。对承包后长期没有得到治理的责任山可由集体收回使用权，另行承包、租赁或拍卖，但要重新签订合同并办理林权变更登记手续。《贵州省荒山有偿使用管理条例》第三十一条：对原已划定的自留山、责任山和本条例实施前已出让、承包、出租或其他形式取得荒山使用权的继续有效。荒山所有者和使用者双方同意改变原出让、承包、出租及其他开发的方式的，可按本条例规定重新办理。《贵州省森林林木林地流转条例》第十三条：森林、林木、林地的流转可以采取承包、转包、互换、转让、出租、抵押、合资合作等方式。自留地、自留山的林地使用权不得抵押、转让。《关于推进集体林权制度改革的意见》三、林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。综上，各种法律及规范文件都对“自留山”给予保护，在原告自留山不能出卖，村委会也无权收回也未收回的情况下，出卖自留山的行为违反法律法规规定。原告祖祖辈辈在土地上耕作，不因政权更迭而失去过土地。新中国土地政策变化后，依法缴纳公粮税费，但一直靠山吃山。原告也只朴素地认为“地是我的”，从不曾因新中国成立及政策变化而改变过。原告也许通过父辈及自己的努力，脱离了依靠土地的生活，但不应该忘记土地对于农民的意义。综上所述，原告根据《土地管理法》、《森林法》及《行政诉讼法》相关规定，向贵院提起诉讼，望贵院依法审查判决撤销被告作出的桐大府行决字（2014）第001号林地、土地权属争议行政处理决定，由被告重新作出处理决定；诉讼费由被告承担。

原告提供了以下证据：九原告的自留山证、土地承包经营权证及桐梓县人民法院调解书，证明原告合法有效取得林地使用权，时间早于第三人华**司，自留山的使用权存续。

被告和第三人石牛村委会质证认为，对原告提供的证据真实性无异议，但不能证明自留山能否拍卖或转让。1998年10月14日中央的文件说明1997年自留山也可以叫荒山。自留山属于集体，谁种植谁受益，是否长期不变要根据国家政策。

第三人华**司质证认为，对原告提供的证据无异议，但证明目的有异议。现在的自留山证不能证明权属，2010年已经换证，现在是林权证。

被告辩称

被告辩称和第三人述称，1.1982年5月15日原告9人按当时政策分别获得桐梓县人民政府颁发的桐梓县社员自留山证，区域在桐梓县大河镇石牛村原高峰组“怪石山”。至1997年拍卖前的15年间，原告9人一直未开发，未栽种一棵树，仍是荒山，符合贵州省遵义行署发（1994）19号文件关于行署批转地区土管局、非耕地开发办、林业局关于遵义地区拍卖荒山荒坡等非耕地使用权实施办法的通知的第三大项第三小项的规定，系非耕地荒山，不是原告9人诉称的“偷换荒山与自留山的概念，错误认定自留山的属性”。2.被告和石**委会严格按照贵州省遵义行署发（1994）19号文件的要求进行荒山拍卖。多次召开村民组村民、小组长、村民大会，宣传贵州省遵义行署发（1994）19号文件精神，全村广大村民都知晓拍卖荒山荒坡等非耕地使用权的政策。当时石牛村原高峰组地势较偏，村民为了解决照明，因无钱拉电线、立电杆，在石牛村原高峰组饶**家、成绍炎家、董**开了五次会，同意将石牛村原高峰组地名为怪石山的荒山进行拍卖，拍卖获得的资金用于本组村民解决照明的相关费用。经本村小组组长会议、村民大会通过，同意原高峰组怪石山荒山进行拍卖，符合林业三定原则。张贴怪石山荒山拍卖公告，公布三个月，内容有拍卖荒山的地名、区域、面积、单价等。拍卖仪式是在石牛村原小学的楼上进行，参加的有镇干部张**、罗**、董**，村干部有杨**、李**、王**等，全村原十三个小组的组长及群众都参与。因本村无人竞拍，最后是遵义**开发中心以每亩四元的单价竞拍获得，当时是石牛村原村支书杨**鸣锣宣布的。拍卖仪式结束后，石**委会与遵义**开发中心签订了拍卖治理非耕地使用权合同书，遵义**开发中心也付清了竞拍的16520元。当时因工作不细致未对原告9人的自留山证收回注销。遵义**开发中心竞拍获得怪石山荒山使用权后，出资组织当地群众，包括石牛村原高峰组群众植树造林，经过17年不懈精心管理，现在已变成一片森林。石**委会拍卖荒山获得的资金全部用于原高峰组群众拉电线、立电杆。饶**在老房子土4亩、成**在大洞口土2.5亩、刘**在上湾土4亩、陈**在荞土湾土4亩，系承包责任土，登记在各自名下的承包经营权证上，也在遵义**开发中心林地的范围内，但遵义**开发中心未侵占任何人的责任土，责任土仍然由饶**、成**、刘**、陈**分别经营管理。3.2013年4月，因桐梓县供电局架设过境线缆，砍伐了几百棵树，赔偿4000多元给遵义**开发中心，原告9人认为是其自留山上的树，双方发生林地、土地确权争议。经被告调查核实自留山于1997年依法拍卖，树木是遵义**开发中心拍卖取得后栽种的，原告9人没有事实和理由得到赔偿。综上所述，石牛村原高峰组怪石山荒山，原告9人取得自留山证后，在拍卖前未栽种一棵树，仍是一片荒山。经多次召开村民组、小组长、村民大会，尊重石牛村原高峰组全体村民的意志，为解决照明的资金，同意将怪石山荒山进行拍卖。被告和石**委会严格按照贵州省遵义行署发（1994）19号文件的要求进行荒山拍卖。按照林业三定原则、拍卖原则、拍卖前提条件、拍卖程序、拍卖步骤、拍卖仪式等程序依法进行拍卖。不是原告诉称的拍卖程序不合法，违反**务院关于拍卖非耕地相关文件及相关法律规定。因此，被告本着公平、合理、有利于林地资源综合开发利用和历史事实，按照《森林法》第十七条、《贵州省林地管理条例》第十八条、十九条以及《土地管理法》第十六条之规定，作出的桐大府行决字（2014）第001号林地、土地权属争议行政处理决定是正确的，望判决予以维持。

第三人华**司提供了以下证据：1.遵义行署文件，证明华**司严格按照文件精神依法取得荒山；2.拍卖治理非耕地使用权合同书，证明华**司合法取得；3.非耕地使用权证，证明桐梓县人民政府已就争议地发证给遵义**开发中心；4.民事调解书，证明遵义**开发中心依法转让给遵义华**有限公司；5.土地使用证、林权证，证明华**司合法取得证书及荒山；6.石牛村拍卖情况说明，证明当时在石牛村是公开拍卖，整个大河镇都清楚该荒山拍卖；7.林业局调查报告，证明华**司合法取得。

原告质证认为，对华**司提交的证据的真实性均无异议，但不能证明系依法取得，自留山证依然有效。

被告质*认为，对华**司提供的证据真实性均无异议。

第三人石牛村委会质证认为，对华**司提供的证据无异议。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：1.对被告提交的1-2、11、17-25号证据，因原告和第三人均无异议，且符合相关法律规定，本院对以上证据予以确认。2.对被告提交的3、9、12-14、26-27号证据，因原告和第三人对其真实性无异议；对原告提交的证据，因被告和第三人对其真实性无异议；对第三人华**司提交的证据，因原被告和第三人石牛村委会对其真实性无异议，本院对以上证据的真实性异议确认。3.对被告提交的4-8、10、15-16号证据真实性予以确认。

本院查明

经审理查明，本案争议地位于桐梓县大河镇石牛村夜郎组（原高峰组），九原告均系该组村民。因与第三人华**司就争议地权属发生争议，九原告申请被告行政确权。经过调查，被告查明原告于1982年5月15日在争议地内划有自留山；为有效利用和开发争议地，根据贵州省遵义行署发（1994）19号《行署批转地区土管局、非耕地开发办、林业局关于遵义地区拍卖荒山荒坡等非耕地使用权实施办法的通知》，遵义**开发中心以每亩4元竞拍取得争议地；遵义**开发中心与石牛村委会签订了拍卖治理非耕地使用权合同书，并办理了非耕地使用权证；遵义**开发中心将争议地使用权转让给了华**司，遵义**开发中心已注销。被告于2014年10月13日作出桐大府行决字（2014）第001号林地、土地权属争议行政处理决定，认为争议地拍卖行为符合当时的相关政策要求，原告的自留山证未收回注销系工作不细所致；竞买人对争议地管护多年，非耕地拍卖政策应予维持；但在争议地内包含了饶**、成**、刘**、陈**四户承包的责任地，责任地不属于拍卖范围，应予纠正。该行政处理决定根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《贵州省林地管理条例》第十八至二十条以及《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，决定争议范围内的林地所有权属桐梓县大河镇石牛村，林地使用权、森林和树木的所有权、使用权都属于遵义华**有限公司；老房子土4亩、大洞口2.5亩、上湾的土4亩、荞土湾的土4.8亩继续分别由饶**、成**、刘**、陈**承包经营耕种。原告不服，向桐梓县人民政府申请行政复议，该府以桐府行复字（2014）第34号行政复议决定书复议维持。原告不服，诉至本院，要求判如所请。

另查明，桐梓县人民政府向第三人华**司颁发了桐集用（2013）第04081号土地使用权证和桐府林**（2008）第130200690号林权证，土地使用权证和林权证上载明的林地即本案争议地。

本院认为

本院认为，被告是否有权作出被诉行政处理决定是本案首要的争议焦点。九原告因持有桐梓县人民政府颁发的自留山证主张争议地权属，第三人华**司持有桐梓县人民政府颁发的非耕地使用权证、土地使用权证、林权证。在未经法定程序依法撤销前，前述使用权证均具有法律效力，镇人民政府无权改变使用权证确定的权利归属，即被告无权作出被诉行政处理决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：超越职权的；”的规定，被告作出的林地、土地权属争议行政处理决定应予撤销。因在相关使用权证未撤销前，被告无权对争议地权属作出行政行为，故本院对原告要求被告重新作出行政行为的诉讼请求不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告桐梓县大河镇人民政府于2014年10月13日作出的桐大府行决字（2014）第001号林地、土地权属争议行政处理决定；

二、驳回原告刘**、刘**、成**、成**、饶**、成少义、陈**、刘**、刘**的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告桐梓县大河镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省**民法院。

裁判日期

二〇一五年五月十九日