顾**、郑**与玉溪**塔分局规划行政许可案一审行政判决书

审理经过

原告顾**、郑**因要求被告玉**塔分局履行法定职责，为其颁发建设工程规划许可证，于2014年6月25日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年7月2日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月12日公开开庭进行了审理。原告顾**、郑**及其共同委托代理人李**，被告玉**塔分局的负责人及委托代理人张**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告顾**、郑**主张其于2010年7月底向被告玉**塔分局提出颁发建设工程规划许可证申请，二原告认为被告在其起诉之前未予颁发。

原告诉称

原告顾**、郑**诉称，二原告于2001年8月10日与某厂签订转让合同购得玉溪市**道办事处的部分房屋及空地（面积为1096.8平方米），并于2010年5月向玉溪市**道办事处人民政府提交建房申请，于同年7月23日获得建房许可并同意上报。2010年7月底，二原告向被告玉**塔分局申请颁发建设工程规划许可证，被告长达数月未予答复，既未在法定期限内对二原告的申请作出决定，也未对不予颁发建设工程规划许可证说明理由。二原告认为获得北**办事处的建房许可就能根据许可内容建盖房屋。二原告房屋投入建设后，被告于2010年12月根据《玉溪市中心城区关于印发玉溪市中心城区5亩以下小地块规划管理规定的通知》（玉**（2010）135号）文件，提出新的规划设计条件，要求二原告根据该条件申请规划许可，二原告认为该文件在原告申请规划许可时尚未颁布实施，不应当作为原告申请建设工程规划许可证的依据，且此时原告的房屋已投入建盖，再行修改规划将造成原告巨大经济损失。玉溪市红塔区城市管理综合行政执法局于2010年12月27日向原告下发了《行政责令停止违法行为通知书》，要求停止建设，至今原告在建房屋停工已近四年，造成巨大的经济损失，经多次与被告协商，未能得以解决。原告认为，被告不予颁发建设工程规划许可证的行为不符合法定程序，适用法律不准确。请求人民法院依法判令被告向原告颁发建设工程规划许可证。

被告辩称

被告玉**塔分局辩称，一、原告诉称其向被告提出办理建设工程规划许可证的申请后，被告未予回复，也未为其办理许可证，但事实上原告从未向被告提出过办理建设工程规划许可证的申请，被告在未收到申请及所需全部资料的前提下，不可能主动启动审批许可程序为其办理许可证。因此，作为依申请而实施的规划行政许可行为，因无申请人和具体申请行为的客观事实，被告无实施审查并作出许可的法定义务。二、原告拥有的是两宗国有土地的使用权，按照城乡规划法的规定，要在土地上进行建设必须要完成相应的审批和许可方可实施，严禁未批先建，而办理建设工程规划许可证是必经程序。原告在未办理任何审批和许可事项的情况下，违法建设，已经构成违法，故原告主张为其现有的违法建筑办理建设工程规划许可证明显违背法律规定，被告无权实施此项审批。三、原告于2010年7月29日向被告提出过出具规划设计要求的申请，该申请仅涉及规划设计要求，并非申请办理建设工程规划许可证，也不属于行政许可行为，且被告在收到该申请后，已按程序通过一次项目预审和两次建设项目联审，并就两宗土地出具和送达了规划设计条件，被告基于原告提出申请的事项已提供了延伸服务。四、原告在未取得规划许可、建设许可，也未办理与建设项目相关的其他审批的情况下，已于2010年9月24日违法在本案所涉两宗土地上进行了建盖，可见原告根本无意办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等行政许可，其试图通过先违法建盖，再通过其他手段使其违法建筑合法化。本案诉讼的提起，其恶意诉讼的目的已暴露无疑。综上，原告的诉讼请求无事实基础和法律依据，被告无权为原告办理建设工程规划许可证，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

原告顾**、郑**针对其诉讼请求，举证如下：

一、二原告身份证复印件，以证明原告主体适格；

二、国有土地使用证、（2003）玉中民一终字第513号《民事判决书》、资产转让协议、房产地段协议、补充协议，以证明原告合法拥有申请建盖房屋的地块，原告相邻地段的采光等均有约定；

三、建房申请二份，以证明原告获得原红塔区北城镇人民政府的建房许可；

四、规划设计图、玉溪**塔分局公示、关于地号为2401103-15-01-030号地块的规划设计条件、关于地号为A-（4）-2-2号用地的规划设计条件，以证明原告申请建设工程规划许可证时的规划设计条件与被告后来通知的规划设计条件发生改变；

五、通知，以证明停工建设的根本原因是相邻权纠纷；

六、回复、照片及说明、土地登记卡、房屋登记查询结果证明、建设工程规划许可证，以证明与原告相同类的地块被告均已办理了建设工程规划许可证。

经质证，被告对第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；第二组证据，对国有土地使用证的合法性无异议，认为该证据能够证明诉争土地性质为国有土地，须经合法许可方可建设；认为该组其余证据原告未提交原件，对真实性、合法性有异议，且民事判决书涉及的是房屋相邻权纠纷，与本案无关联；资产转让协议不能证明原告建盖已经过许可；房产地段协议不能证明原告建盖行为合法；补充协议系违法约定，当属无效；对第三组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为红塔区北城镇人民政府没有建房审批职权，该证据不能证明原告建房行为合法；对第四组证据中规划设计图有异议，原告没有提出过办理建设工程规划许可证的申请，也没有提交过相关资料，该证据与本案无关；对该组其余证据无异议；对第五组证据不予认可，北**委会不属行政机关，故此通知为非法通知，且与本案行政规划许可无关；第六组证据，对回复无异议，能够证明责令原告停工的原因及原告未办理相关手续即建盖房屋的行为违法，相关机关告知其应办理建设工程规划许可证；该组其余证据与本案无关，不能证明原告建盖房屋合法，也不能证明与建设相关的行政审批事项。综上，原告所举证据不能证明其向被告提出过办理建设工程规划许可证的申请。

被告玉**塔分局于2014年7月11日向本院提供了以下证据及依据：

第一组：组织机构代码证、负责人身份证明，以证明被告的诉讼主体身份及负责人身份；

第二组：申请书，以证明原告顾**于2010年7月29日向被告提出“给予出具规划设计要求”的申请，未提出过“颁发建设工程规划许可证”申请；

第三组：1、《玉溪**塔分局2010年第8次（建设项目）预审会会议纪要》；2、《玉溪市红塔区规划建设项目联审会会议纪要》（2010年第五期）；3、《玉溪市红塔区规划建设项目联审会会议纪要》（2010年第六期）。以证明被告受理顾**提出的出具规划设计要求申请后，经预审、联审，同意分地块出具规划设计要求；

第四组：1、《关于地号为A-（4）-2-2号用地的规划设计条件》；2、《关于地号为2401103-15-01-30号用地的规划设计条件》；3、《规划行政文书送达回证》。以证明被告根据顾**的申请及上述会议决定，分地块作出规划设计条件并送达，且在《规划设计条件》中已明确告知顾**建设项目动工前应上报规划局红**局审批，规划设计方案应符合《玉溪市城市规划管理技术暂行规定》，办理完规划许可手续经验线合格后方可动工，被告已充分履行行政职责，无行政不作为；

第五组：玉*城综（停）2010第00013号《行政责令停止违法行为通知书》，以证明在办理规划设计条件的过程中，顾**未取得《建设工程规划许可证》就擅自进行施工建设，红塔区城市综合执法局于2010年12月27日向其送达了《责令停止违法行为通知书》，依法责令其停止违法建设行为；

第六组：1、《玉溪市规划局城乡规划管理行政运行、行政行为监督制度》；2、《玉溪市城市规划管理技术暂行规定》；3、《玉溪市中心城区关于印发玉溪市中心城区5亩以下小地块规划管理规定的通知》。以证明被告已根据相关规定，明确了辖区内建设工程规划许可证办理制度及相应的办理程序、申请材料等，但二原告未向被告提出频发建设工程规划许可证申请及未依法提交相应的申请材料，被告未予颁发及不予答复并无不当，且无行政不作为的事实；原告拟在两块土地上建设7层综合用房及停车场、绿化，但该其建筑密度、绿地率等指标以及建筑退让距离、消防通道、防火间距等均不符合《玉溪市城市规划管理技术暂行规定》和《玉溪市中心城区关于印发玉溪市中心城区5亩以下小地块规划管理规定的通知》的具体要求，即便原告提出申请也不符合建设工程规划许可申报要求。

经质证，二原告对第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第二组证据无异议，认为提出申请的同时已报交了相应材料，2010年8月9日得到原红塔区北城镇人民政府的审批后，图纸等相关材料已经提交；对第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对第四、五组证据提出异议，认为原告提出出具规划设计要求的申请后，被告拖延了四个月时间才出具规划设计条件，原告于2010年12月27日被通知停止违法行为，其时间上存在问题；《玉溪市规划局城乡规划管理行政运行、行政行为监督制度》是2012年的制度，《玉溪市城市规划管理技术暂行规定》证明原告向被告申请过规划设计条件，《玉溪市中心城区关于印发玉溪市中心城区5亩以下小地块规划管理规定的通知》与本案无关。

本院认为

对原、被告所举证据，本院认为，二原告所举第一组证据，能够真实反映原告身份情况，予以采信；国有土地使用证为国家机关颁发的有效证照，本院采信其真实性；建房申请、玉溪**塔分局公示、关于地号为2401103-15-01-030号地块的规划设计条件、关于地号为A-（4）-2-2号用地的规划设计条件、回复具备证据的真实性要件，但不能证明二原告向被告提出过办理建设工程规划许可证手续的申请；二原告所举其余证据均与本案无关，本院不予采信。被告所举第一组证据能够证明被告基本情况，予以采信；第二、三、四组证据真实反映原告顾**向被告提出出具规划设计要求的申请及处理过程、处理结果的事实，予以采信；第五组证据能够证明原告未取得建设工程规划许可证进行建筑物建设的行为被玉溪市红塔区城市管理综合行政执法局责令停止；第六组证据系玉溪市城市（城乡）规划管理的相关制度、规定，其来源合法，内容真实，本院予以采信。

本院根据以上有效证据及原、被告双方质证意见认定以下事实：原告顾**、郑**夫妻关系。2001年8月，原告顾**购买了某厂座落于玉溪市**道办事处的部分房屋及空地，并办理了国有土地使用证。2010年7月，二原告提出在上述空地新建房屋并在已建好单层建筑上增建两层的申请，同年8月9日，原玉溪市红塔区北城镇人民政府在其建房申请书上签署“同意建房”的意见并加盖单位印章。2010年7月29日，原告顾**向被告提出出具规划设计要求的申请，经被告预审会预审，并经玉溪市红塔区规划建设项目联审会决定，于2010年12月16日分地块出具了《关于地号为A-（4）-2-2号用地的规划设计条件》、《关于地号为2401103-15-01-30号地块的规划设计条件》，于2011年1月7日送达给顾**。2010年9月24日，原告顾**在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建筑物建设，对此，玉溪市红塔区城市管理综合行政执法局于2010年12月27日下发玉红城综（停）（2010）第00013号《行政责令停止违法行为通知书》，认为顾**的上述行为违法，责令其立即停止违法行为。2014年6月25日，二原告以其2010年7月底向被告申请颁发建设工程规划许可证但被告对其申请未予答复为由，诉至本院，请求判令被告向原告从自有地块上建盖房屋颁发建设工程规划许可证。

本院认为，行政不作为是指作为具有公共管理职能的行政单位在履行法定职责的过程中，拒绝或消极履行法定职责，使行政相对人的合法权益得不到相应保障，间接地侵害了行政相对人的合法权益的行政方式。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述规定，二原告在红塔**办事处进行建筑物工程建设，应当申请办理建设工程规划许可证。《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。本案中，二原告主张其于2010年7月底向被告提交了办理建设工程规划许可证的申请及部分材料，又于2010年8月9日提交了原告郑**的土地使用证、规划设计图等材料，但对该事实，原告未提交证据予以证明。庭审中，原告顾**陈述其两次提交申请及提交相关材料时在玉溪市便民服务中心规划局窗口的纸质登记本进行过登记，但经本院向被告调查核实，自2009年1月起窗口接件即采用电子台帐方式，不再使用纸质登记本，录入电子台帐后向申请人出具“接收凭证”，故二原告所举证据不能证实其已经向玉溪市便民服务中心规划局窗口提交了办理建设工程规划许可证的申请及相应材料，因此，二原告主张被告行政不作为依据不足，原告基于该主张提出由被告颁发建设工程规划许可证的诉讼请求无事实依据，本院不予支持。根据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告顾**、郑**要求被告玉**塔分局颁发建设工程规划许可证的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告顾**、郑**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省**民法院。

裁判日期

二〇一四年九月四日