才仁旺毛与玉树市人民政府重建落位规划行政纠纷行政判决书

审理经过

原告才**不服被告玉树市人民政府作出的对其重建落位规划申请复议的答复，于2015年3月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告及第三人送达了起诉书副本及应诉通知书，于2015年4月22日公开开庭审理了本案。原告才**、委托代理人陈**、被告玉树市人民政府委托代理人伊*、委托代理人扎*闹布及第三人桑周**参加诉讼，本案现已审理终结。

被告玉树市人民政府，于2014年11月20日作出的《玉树市人民政府关于对才仁文毛重建落位规划申请复议的答复》（以下简称《答复》），主要内容为：“才仁文毛和桑*的原用地四支界限清楚、权属明确，才仁文毛对其宅基地少10平方米又无争议，只是对桑*家重新规划落位不服，当代建委会对此已超越职权范围，因为当代辖区小区规划是中铁建设计院依照《规划法》的有关规定根据当代灾后重建整体规划需求而设计的，当代建委会无权因一户不同意，而要求中铁建设计部门改变设计规划。至于桑*领取的土地补偿款61293.00元责令其退回市国土部门。”。

被告玉树市人民政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、原告才仁**和第三人桑周所属区域震前房屋二调图，拟证明原告和第三人震前各自所有的宅基地大小及位置情况；2、原告才仁**和第三人桑周所属区域震后二次规划安置落位图，拟证明原告和第三人所在区域根据灾后重建实际情况进行有二次规划安置落位。

原告诉称

原告才仁旺毛诉称：“原告与第三人桑*在4.14地震前，在玉树市结古镇当代路分别拥有231.2平方米和623.6平方米的宅*地。灾后重建期间，第三人桑*的宅*地被214道路规划占用并征收，只剩37平方米。以上原告和第三人的宅*地面积是被告经合法程序确定的，应当具有法律效力。但是2011年，被告派出机构当代建委会在第三人桑*领取了全部土地征收补偿款61283.00元后，在没有任何合法依据的情况下将第三人桑*在本属于原告的宅*地上（因原告宅*地临街有商业价值）作为自建户重新安置，修建房屋并开办了宾馆。原告对此违法安置行为不服多次向被告提出处理申请，请求恢复原告的宅*地并尽力阻止第三人桑*在原告的宅*地上建房，但被告始终敷衍而拒不履行保护公民合法财产权的法定职责。2014年9月17日，原告向法院提起不作为行政诉讼，2014年11月20日，被告根据玉树市人民法院（2014）玉行初字第06号行政判决书要求，作出《答复》确认原告位于当代路的宅*地（宗**011-002-098）二调图面积为231.2平方米，扣除14%公摊面积后，规划设计面积应为198.832平方米。被告的《答复》同时确认了第三人桑*的宅*地因修建214国道和大桥而被征用，宅*地面积只剩37.1平方米，并且桑*已领取61293.00元土地补偿款的事实。此外还认可了又将第三人桑*移位规划落位到了原告宅*地上的事实。据此，原告的复议请求皆有事实和法律依据，被告应当恢复原告的宅*地原状，但是被告的《答复》仍未决定对原告宅*地恢复原状。基于以上事实，原告认为第三人桑*占用原告的宅*建房系由被告造成，被告负有恢复原告宅*地原状的责任，故向人民法院提起诉讼，请求人民法院依法维护原告的合法权益。”。

原告才仁旺毛为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、《玉树市人民政府关于对才仁文毛重建落位规划申请复议的答复》，拟证明被诉行政行为存在以及第三人桑周的宅基地因214道路桥梁规划占用并征收，已领取了全部土地征收补偿款和对其重新安置的事实。

被告辩称

被告玉树市人民政府辩称：“原告所述，第三人桑*的宅基地因214道路规划占用并征收，只剩37平方米。第三人桑*领取了全部土地征收补偿款61283.00元，及对第三人桑*在原告震前宅基地上（是部分而非全部）重新安置落位的情况基本属实。由于灾后重建过程中当代辖区道路及桥梁建设发生部分变更，相关单位依据《规划法》有关规定委托中铁建设计院统筹灾后重建实际情况及需要，对当代小区灾后重建进行了二次规划，并按照该规划进行了落位安置。其中就包括原告才仁**和第三人桑*纠纷宅基地所在区域。针对原告反应的情况，当代建委会、市国土资源局及玉树市人民政府多次前往，采取政策引导、入户调解等方式积极地协调解决纠纷，实地勘察丈量并提出处理意见，不存在敷衍原告的行为。我们认为规划落位系规划设计及援建单位依据重建实际情况部署和实施。对此，市人民政府并无行政管理职权，将政府列为本案被告亦存在被告不适格。”。

第三人桑周*称：重建过程中真正损失惨重的是我而非原告，震前623.6平方米的宅基地，被征收和公摊后只剩下262.8平方米。并且由于原告长期阻滞建房又造成相当数额可得利益的损失，原告的起诉实属无理取闹。

第三人桑周为支持其主张，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、修建房屋现场照片一张，拟证明原告与第三人房屋相对位置及原告长期阻滞建房的事实；2、当代村居住组团002街坊规划面积统计表一张，拟证明第三人震前宅基地面积和被征收、公摊后剩余面积；3、收据和现金交款单各一张，拟证明多出部分土地征收补偿款已经退交玉树市国土资源局的事实。

经庭审质证，一、原告对于被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性以及证明作用均不持异议；原告对于被告提交的证据2的真实性、关联性及其证明作用没有异议，但对其合法性持有异议；原告对于第三人提交的证据1的真实性、合法性没有异议，但对其关联性及其证明作用持有异议；原告对于第三人提交的证据2、3的真实性、关联性及其证明作用没有异议，但对其合法性持有异议。二、被告对于原告提交证据1的真实性、合法性、关联性以及证明作用均不持异议；被告对于第三人提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性以及证明作用均不持异议。三、第三人对于原告提交证据1的真实性、合法性、关联性以及证明作用均不持异议；第三人对于被告提交证据1、2的真实性、合法性、关联性以及证明作用均不持异议。

根据最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人提交的证据认证如下：一、原告提交的证据1可以证明（1）第三人的宅基地因214道路规划占用并征收，只剩37平方米；（2）第三人已领取了全部土地征收补偿款61283.00元；（3）对第三人在原告震前部分宅基地上进行了重新安置的事实；（4）被告《答复》决定未对原告恢复宅基地原状的请求给予支持的事实。二、被告提交的证据1可以证明原告和第三人震前各自所有的宅基地大小及位置的情况；被告提交的证据2可以证明原告和第三人所在区域根据灾后重建需要进行有二次规划安置落位的事实。三、第三人提交的证据1与本案不存在关联性本院不予认证；第三人提交的证据2能够证明第三人震前宅基地面积和被征收、公摊后剩余面积；第三人提交的证据3能够证明多出部分土地征收补偿款已经退交玉树市国土资源局的事实。

本院查明

根据上述有效证据以及当事人的陈述，本院经审理查明，原告才仁旺毛和第三人桑周系邻居，在4.14地震前，原告和第三人在玉树市结古镇当代路，分别拥有231.2平方米及623.6平方米的宅基地。灾后重建期间，第三人的宅基地，因道路及桥梁建设需要被规划占用并征收，只剩37平方米。第三人领取了全部土地征收补偿款61283.00元。此后，由于灾后重建过程中当代辖区道路及桥梁建设发生部分变更，中铁建设计院受相关单位委托，统筹灾后重建实际情况和需要，对当代小区进行了二次重建规划，被告派出机构当代路建委会按照该规划进行了落位安置。其中原告才仁旺毛的住房在2011年第一次规划即已完成落位并修建完毕，第一次规划公示及建设期间原告未对其宅基地落位及部分移位问题提出过异议，而第三人桑周的房屋系在2012年二次重建规划后得以落位并于2013年修建，第二次规划公示后及建设期间原告对其及第三人宅基地落位及部分移位的问题向相关部门提起异议，在此过程中由于原告多方阻滞第三人房屋落位及修建，当代建委会、玉树市国土资源局及玉树市人民政府多次派遣有关人员前往实地勘察丈量，采取政策引导、入户调解等方式提出处理意见，协调解决纠纷，但原告坚决不同意对第三人桑周进行落位安置，后经被告派出机构当代路建委会报请被告玉树市人民政府，出动联合执法相关部门实施了强制落位。第三人的宅基地安置落位部分位移至原告震前宅基地上，原告的房屋坐西朝东，第三人的房屋坐东朝西，形成背靠背的邻里结构。2014年9月17日，原告向法院提起不作为行政诉讼，要求判令被告履行法定职责，2014年11月20日，被告根据本院（2014）玉行初字第06号行政判决书要求，作出《玉树市人民政府关于对才仁文毛重建落位规划申请复议的答复》，并由第三人依据该答复决定内容将多出部分土地征收补偿款退交玉树市国土资源局。原告不服该《答复》决定内容，向本院提起行政诉讼。

另经审理查明，原告才仁旺毛第二次土地调查面积为231.2平方米，扣除14%小区公摊面积后，规划设计面积应为198.83平方米，实际规划面积亦为198.83平方米，实测落位安置面积为188.83平方米，比实际规划设计面积少10平方米。第三人桑周宅基地被征收后剩余281.57平方米土地，扣除14%小区公摊面积后，规划设计面积应为242.15平方米，但实际规划面积为262.8平方米，实测落位安置面积为254.59平方米，比实际规划设计面积多12.44平方米。

本院认为

本院认为，本案争议的焦点在于：一、被告是否适格。适格被告是指“解决具体案件中谁当被告的问题，即在具体案件中，依照法律规定，谁能够取得或必须以被告的名义进行行政诉讼活动的资格。适格的被告是指对特定的诉讼可以以自己的名义为被告的资格。”。就本案来看，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十四条，规划设计院本身不具有所诉具体行政行为的法定职权，是因受行政主体的委托，以委托行政主体的名义或以自己的名义在委托的权限范围内作出具体行政行为，即行政主体在其职责范围内，依法将其一部分行政职权委托给有关行政机关或者社会组织，受委托者以委托行政主体的名义行使职权，并由委托的行政主体承担法律责任。受委托者以自己的名义行使委托的行政权利，并不能因此而获得该项行政职权的主体资格。委托实施具体行政行为案件的被告，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，应当是委托的行政机关，故本案不存在被告主体不适格情况，被告的主张不能成立；二、二次规划对第三人进行重建落位安置是否合法。本案为灾后重建规划落位安置过程中形成的行政规划纠纷，所谓“行政规划”是指行政权为了一定的公共目的而设定目标，综合地提出实现该目标的手段的活动。其中“城市规划”是保障城市公共安全与公众利益的重要公共政策，是实现城市社会经济文化协调发展目标的综合调控手段，依法行使规划权是城市建设的科学合理性得以实现的必要条件，即城市建设必须按规划实施。就本案来看，原告才仁旺毛的住房在2011年第一次规划即已完成落位并修建完毕，第一次规划公示及建设期间原告并未对其宅基地落位及部分移位问题提出过异议，而其房后剩余土地属于征收后剩余土地，属于国家所有，即便该土地未作安置使用亦不能归其所有。此外针对原告对其及第三人宅基地落位及部分移位的问题向相关部门提起的异议，不论是当代建委会、玉树**源局还是被告玉树市人民政府均有多次派遣有关人员前往实地勘察丈量，采取政策引导、入户调解等方式提出处理意见，协调解决纠纷。在玉树地震发生后，面对本地区复杂的土地产权关系以及居民私权意识强烈等不利条件，政府相关部门及规划单位在灾后城市建设重建规划过程中通过综合灾后重建规划理论、考量重建周期、实践研究梳理进展进度，通过居民参与规划方式、土地产权重建等方式尽可能多的实现公开、民主等程序规范，保障了各利害关系人平等的参与权，同时在规划的拟定、规划的公开、规划的确定以及规划的实施与变更几个方面亦严格实现了行政规划内容的从程序限制的角度出发的公正化。根据《中华人民共和国城乡规划法》第7条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第15、16条分别以授权性条款的形式赋予省、自治区、直辖市人民政府、县人民政府、镇人民政府各自不同的规划制定权。因而本院认为二次重建规划后将第三人桑周的房屋落位于此未使用的征收后剩余土地，实现了规划手段的作用，合理分配、科学选择、充分利用了自然资源。不存在原告所述违法安置情况，原告的主张不能成立。

关于原告才仁旺毛请求依法判令，撤销被告玉树市人民政府《答复》具体行政行为的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”不属于上述法律规定情形，即不存在因当撤销的事由，故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。

关于才仁旺毛请求依法判令，被告玉树市人民政府恢复原告宅基地的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”即合法性审查原则。不属于上述法律规定情形，即不属于人民法院行政诉讼审理的范围，故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。

另外，一、对于原告才仁旺毛宅基地实测落位安置面积比实际规划设计面积少10平方米。第三人桑周宅基地比实际规划设计面积多12.44平方米。由于对该事项原告未提出相关诉讼请求，本院不宜对此在判决中作出处理。建议原告通过向被告行政机关行使补救措施请求权得到补偿。二、被告玉树市人民政府，于2014年11月20日作出的《玉树市人民政府关于对才仁文毛重建落位规划申请复议的答复》中的“处理意见”部分，行文格式及表述不符合公文写作明晰、确切的标准，存在较大缺憾瑕疵。本院将针对此情况向相关部门提出改进意见的司法建议。

综上，被告玉树市人民政府作出的《玉树市人民政府关于对才仁文毛重建落位规划申请复议的答复》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第一百零三条之规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回原告才仁**关于请求撤销被告玉树市人民政府具体行政行为的诉讼请求；

二、驳回原告才仁**关于请求判令被告恢复原告宅基地的诉讼请求。

案件受理费50元由原告才仁旺毛承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉树藏**人民法院。

裁判日期

二〇一五年五月十一日