李**与宁波市鄞州区城市管理行政执法局行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人因诉被上诉人城管行政处罚一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2015年6月10日作出的（2015）甬鄞行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月9日受理后依法组成合议庭，并于2015年8月14日进行了询问。上诉人李**，被上诉人的委托代理人赵**到庭参加了询问。本案现已审理终结。

被上诉人于2014年12月30日作出（2014）甬鄞行二决字第21号行政处罚决定，认定上诉人将其所有的位于宁波市鄞州区中河街道彩虹新村17幢1009、1010、1011、1012、1016、1017、1018、1019、1020、1021、1023、1024号的12间车棚，擅自改变其使用性质，用于出租住人。被上诉人认为上诉人擅自改变车棚使用性质的行为，违反了《宁波市车棚车库使用管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第五条的规定，依据《暂行规定》第十一条规定，作出行政处罚，对上诉人车棚每间分别处罚款人民币2000元，共计罚款人民币2.4万元。

一审法院查明

原审法院查明，原告李**系宁波市鄞州区中河街道彩虹新村17幢1009、1010、1011、1012、1016、1017、1018、1019、1020、1021、1023、1024号12间车棚（未取得产权证书）的业主。从2003年起原告在未经依法审批的情况下，陆续擅自改变上述车棚的性质，用于出租住人。被告于2014年4月1日就原告的上述行为进行了立案查处，经现场调查，被告于2014年5月30日、10月20日分别向原告送达了《责令限期改正通知书》，并于2014年8月13日向宁波**州分局发出了涉案的建筑物合法性进行认定的函，2014年8月14日宁波**州分局作出《关于建筑物合法性认定的回函》，认定原告的该12间车库建筑物是为住宅配套建设、用于停放非机动车或机动车的附属建筑物，且原告未向规划部门申请办理涉案车棚使用性质的变更手续。因原告逾期未对违法行为改正，被告组织进行听证后，于2014年12月30日作出的（2014）甬鄞行二决字第21号行政处罚决定，对原告擅自改变位于宁波市鄞州区中河街道彩虹新村17幢12间车棚性质的行为，每间分别处罚款人民币2000元，共计罚款人民币2.4万元。原告不服，向原审法院起诉，要求撤销被告作出的行政处罚决定。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，被告作为县级人民政府设立的城市管理行政执法部门，依法行使辖区内城市管理相对行政处罚权，具有作出被诉行政行为的法定职权。《暂行规定》作为地方政府规章，未与相关法律、法规相冲突，可以作为被告处理相关案件的依据。宁波市鄞州区中河街道彩虹新村的17幢1009、1010、1011、1012、1016、1017、1018、1019、1020、1021、1023、1024号12间建筑物系为住宅配套建设、用于停放非机动车或机动车的车棚，原告作为业主应当按照车棚的设计用途使用，现原告未向规划等部门申请办理涉案车棚使用性质变更手续的情况下，擅自用于出租住人，违反了《暂行规定》第五条的规定，被告经过立案、调查、询问、听证等程序，依据《暂行规定》第十一条的规定对原告作出处罚，认定事实清楚，适用法律法规准确，量罚适当。原告主张被告处罚的额度过高，违反了《宁波市行政处罚自由裁量权行使规则》（以下简称《行使规则》）的有关规定，原审法院认为，被告对原告的处罚额度在法律、法规规定的幅度范围内，未违反相关规定，且原告已在被告两次责令限期改正情况下，未积极进行整改，被告在规章确定幅度内从重处罚，并无不当，故对原告的上述主张，不予支持。但根据《浙江省城乡规划条例》第六十五条第一款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日”的规定，被告最长应当自立案受理后九十日内作出处罚决定。被告系2014年4月1日就原告的违法行为立案查处，但直至2014年12月30日才作出最终的处罚决定，即便扣除行政机关听证的时间，也已经超过了上述地方性法规确定的期限，该行政行为在程序上存在轻微违法，但对原告的权利未产生实际影响，故被诉行政行为可不予以撤销，应依法确认其违法，但行政效力仍继续存在。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告宁波市鄞州区城市管理行政执法局于2014年12月30日作出的（2014）甬鄞行二决字第21号行政处罚决定违法。

上诉人诉称

上诉人上诉称：一、原审法院适用《暂行规定》第五条、第十一条而不适用《暂行规定》第三条及《行使规则》等相关规定，属于适用法律法规错误；二、被诉行政行为适用的是《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，而不是《行使规则》，属于适用法律法规错误；三、被诉行政行为认定事实不清、证据不足，被上诉人仅依据宁波**州分局《关于建筑物合法性认定的回函》和宁波**有限公司提供的彩虹新村17幢楼层平面图3张，认定涉案车棚为《暂行规定》第三条规定的车棚车库，属于证据不足；四、被诉的行政处罚决定中没有说明从重处罚的理由，且作出的时间超过《行使规则》规定的期限，属于严重程序违法。综上，请求二审法院撤销原判，支持上诉人的上诉请求。

被上诉人辩称

被上诉人未作书面答辩，在庭审中辩称，被诉行政行为认定事实清楚，且在作出行政处罚决定前历经了立案、调查、告知、听证等程序，并按照《暂行规定》的相关规定作出行政处罚决定，适用法律、法规正确，行政程序合法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第二条、第三条以及《暂行规定》第十一条第二款的规定，被上诉人作为县级人民政府设立的城市管理行政执法部门，具有作出被诉行政行为的法定职权。

根据法院查明的事实，上诉人所有的位于宁波市鄞州区中河街道彩虹新村的17幢1009、1010、1011、1012、1016、1017、1018、1019、1020、1021、1023、1024号12间建筑物属于《暂行规定》第三条规定的车棚，上诉人作为业主在未经规划等有关部门批准并办理相关手续的情况下，擅自改变车棚的使用性质，用于出租住人，其行为违反了《暂行规定》第五条的规定，被上诉人按照《暂行规定》第十一条第一款的规定对上诉人作出处罚，并无不当。对于上诉人主张应当适用《行使规则》相关规定，行政机关需要说明行政处罚从重的理由。本院认为，依据《行政处罚法》第三十一条和《行使规则》第二十三条的规定，行政处罚实施机关应当在处罚决定书中说明从轻、从重处罚的依据和理由。本案中，被上诉人对上诉人作出每间2000元的罚款，且被上诉人在庭审中明确表示对上诉人作出的行政处罚决定属于从重处罚，本院对其从重处罚的理由予以认可，但被诉行政处罚决定书中并没有明确载明从重处罚的依据和理由，存在程序瑕疵。原审法院未予认定，本院予以指正。

至于被诉行政处罚决定作出的期限问题，上诉人主张适用《行使规则》第二十五条的规定，但该条文适用的前提是“除法律、法规、规章另有规定外”，故原审法院依据《浙江省城乡规划条例》第六十五条第一款对被诉行政处罚决定作出的期限进行审查并无不当。即便如此，被诉行政处罚决定作出的期限仍超出了上述地方性法规规定的期限，属于程序轻微违法。鉴于以上程序轻微违法对上诉人的实体权利义务并不产生实际影响，不足以构成撤销被诉行政处罚决定的理由，本院对此予以指正。

综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规基本正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月八日