胡**与恩施土家族苗族自治州人民政府行政许可一审行政判决书

审理经过

原告胡**不服被告利川市人民政府（以下简称利川市政府）为杨**颁发利川市林证字（2008）第132809号林**一案，于2015年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月8日立案后，于2015年4月13日向被告利川市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因杨**同被诉行政行为有利害关系，2015年4月13日本院通知其作为第三人参加诉讼。2015年5月18日，本院告知原告“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。同日，原告向本院书面申请追加复议机关恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州政府）为被告，本院亦向被告恩施州政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月5日公开开庭审理了本案。原告胡**的委托代理人杨**、牟方任，被告利川市政府的委托代理人黄**、黄*，恩施州政府的委托代理人胡**、李*，第三人杨**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2008年12月26日，利川市政府为杨**颁发利川市林证字（2008）第132809号林权证，其主要内容为：林地所有权权利人兴龙村，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人和森林或林木使用权权利人杨**，座落湖北省恩施州利川市文斗乡兴龙村10组，林班10，主要树种马**，林种用材林，林地使用期70年，终止日期2078-4-28；其中森林、林木、林地状况登记表分别载明：NO1，小地名深窝凼，小班195，面积2亩，四至：沿王**责任土角直上至柏杨树旁石*斜下至任安明荒土直上至王**责任土；NO2，小地名碑石，小班196，面积1亩，四至：沿路角直上至人行路横过至责任土直下又至责任土又沿责任土横过至路角；NO3，小地名四方土，小班197，面积2亩，四至：沿路边“占”字石桩直上至半山“占”字石桩直下至墙角，又沿墙角“占”字石桩横过至人行路；NO4，小地名周家屋基，小班198，面积2亩，四至：三面是责任土，一面是公路。

2015年3月17日，恩施州政府作出恩州政复决字（2015）18号行政复议决定。查明，2008年集体林权制度改革期间，文斗**委员会与第三人签订《林地承包合同》，将“四方土”、“深窝凼”、“碑石”、“周家屋基”四块林地发包给第三人承包经营。第三人申请对“四方土”、“深窝凼”、“碑石”、“周家屋基”四块林地进行林权登记，兴龙村对拟登记林权进行了公示。在上述林地的《非国有林林权登记申请审批表》中，利川**林业站出具了“现场勘测结果同申请人填写的一致”的意见，勘测人和第三人对勘测结果予以签字确认，兴**委员会签署了“同意申请人填报的”的意见，文斗乡人民政府签署了“情况属实，同意上报审批”的审核意见，利**业局签署了“经审查，‘四至’和权属清楚，面积准确，同意上报市人民政府审批换发（颁发）林权证”的审定意见。2008年12月26日，被申请人给第三人颁发了利川市林证字（2008）第132809号《林权证》，该证登记有“四方土”、“深窝凼”、“碑石”、“周家屋基”四块林地。恩施州政府认为，利川市政府是给杨**颁发林权证书的合法主体。在集体林权制度改革过程中，文斗**委员会与第三人签订了《林地承包合同》，第三人提出了林权登记申请，经对第三人申请林权登记的资料进行审核，对拟登记地块进行实地勘测和公示，经实地勘测人、第三人签字认可，经兴**委员会、文斗乡人民政府、利**业局签署同意上报审批意见，利川市政府给杨**颁发了利川市林证字（2008）第132809号《林权证》，该颁证行为事实清楚、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持利川市政府给杨**颁发的利川市林证字（2008）第132809号《林权证》。

原告诉称

原告胡*龙诉称，位于利川市文斗乡兴龙村10组的山林小地名叫“四方土”、“深窝荡”、“碑石”、“周家屋基”本是原告父母所有，其父母分别于1987年、2006年将四块山林分给原告所有。2007年10月9日，原告将其房屋出卖给杨**，并将上述四块山林交给杨**看管。2014年11月5日，原告才得知前述四块山林在被告的林权换证中填在了杨**名下，并给杨**换发了利川市林证字（2008）第132809号《林权证》。被告利川市政府的林权换证行政行为认定事实不清、证据不足、程序违法，侵害了原告对其山林享有的合法权益。2015年1月2日，原告向恩施州政府申请行政复议，2015年3月24日，原告收到维持利川市政府给杨**颁发的利川市林证字（2008）第132809号《林权证》的恩州政复决字（2015）18号《行政复议决定书》，现原告仍不服该决定，请求依法予以撤销。

被告辩称

被告利川市政府辩称，依照《林木和林地权属登记管理办法》的规定，根据第三人对涉案林地提出的登记申请及相关资料进行了严格地审核，对涉案林地进行逐户摸底调查，填写了摸底调查表，经涉案林地所在的村民小组及村民委员会负责人及相关人员签字确认后，填写了《林权登记审批表》，涉案林地所在村民委员会、乡人民政府及市林业局也在审批表中签章确认。同时，林地所在村民委员会与第三人签订了《林地承包合同书》，将涉案林地发包给了第三人，并依法对拟登记情况进行了公告，在法定的公告期内，包括原告在内的任何人未提出异议。利川市政府作出的林权登记程序合法，林地来源清楚。请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告恩施州政府辩称，利川市政府给杨**颁发利川市林证字（2008）第132809号《林权证》的行政行为和恩州政复决字（2015）18号行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。同时，本案于2015年5月1日前立案并给原告及利川市政府送达了传票，通知了利川市政府和第三人出庭应诉，恩施州政府不应被追加为被告。请求驳回原告的诉讼请求。

第三人杨**述称，2007年，原告以1.8万元的价格将其房屋、涉案森林和林木所有权出卖给我，同时亦将涉案林地使用权一并转让给我经营。转让时，原告将其《集体土地建设用地使用证》、《农村土地承包经营权证》和《林权证》都交付予我。后兴**委员会与我又签订了《林地承包合同书》。利川市政府为我颁发利川市林证字（2008）第132809号《林权证》和恩施州政府作出的恩州政复决字（2015）18号行政复议决定均是正确的，故请求驳回原告的诉讼请求。

被告利川市政府在法定举证期限内向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据：

申请人杨**的《非国有林林权登记申请审批表》复印件。

2.宗地示意图及宗地分户示意图复印件。

3.林地承包合同书复印件。

4.地块情况调查表复印件。

5.兴龙村林改二次公示复印件。

证据1-5证明涉案林地权属清楚，颁证程序合法。

6.利川市林证字（2008）第132809号《林权证》电子版打印件。证明利川市政府作出了被诉的行政行为。

被告利川市政府同时提交了其作出行政行为的法律、法规依据：

1.《中华人民共和国森林法》第三条。

2.《中华人民共和国森林法实施条例》第五条。

3.《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十条、第十一条。

被告恩施州政府在法定举证期限内向本院提交了证明其复议程序合法性的以下证据：

1.行政复议申请书，胡**、杨**的居民身份证及授权委托书复印件。

2.行政复议案件登记表及提出答复通知书复印件。

3.行政复议答复意见书复印件。

4.行政复议延期审理通知书复印件。

5.行政复议文书送达回证及寄件单复印件。

被告恩施州政府同时提交了其作出行政复议决定的法律、法规依据：

1.《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条第一款、第二十二条、第二十三条第一款。

2.《中华人民共和国森林法》第三条第二款。

3.《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十条、第十一条。

4.《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第十三条第一款、第二十三条、第二十八条、第三十一条第一款。

原告胡**为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：

1.利川市林证字（2008）第132809号《林权证》电子版打印件。证明权利人为杨**应属错误和被诉行政行为存在的事实。

2.利川市林证字（2003）第160843号《林权证》复印件。证明小地名为“四方土”和“深窝荡”的两块山林，2005年8月1日已确定其权利人系原告。

3.恩州政复决字（2015）18号《行政复议决定书》复印件。证明原告提起行政诉讼前先向恩施州政府申请行政复议的情况。

4.买卖房屋协议复印件。证明原告与第三人买卖房屋时，原告的责任土地、山林归第三人管理耕种。

5.调查聂**的笔录原件。证明第三人购买原告房屋时，原告是将其责任地交给第三人耕种，其山林交给第三人看管。

6.调查谭**的笔录原件。证明小地名“碑石”和“周家屋基”的两块山林系原告父母自留山，2006年12月分给原告。

7.杨**的户籍证明原件。证明第三人2007年前的户籍在兴龙村1组，不在兴龙村10组。

第三人杨**为支持其述称理由，向本院提交了以下证据：

1.居民户口簿。证明第三人的户口已移入兴龙村10组。

2.利川市林证字（2008）第132809号《林权证》。

3.利府农地承包权（2005）第159075号《农村土地承包经营权证》。

4.利集建（98）字第13-0751110001号《集体土地建设用地使用证》。

证据2-4证明原告已将其房屋、承包土地经营权和林地使用权转让给第三人，其权利人应为杨**。

5.买卖房屋协议。证明原告与第三人间发生了房屋买卖、责任地和林地转让的事实。

6.领条。证明第三人已付清原告的房地转让款1.8万元。

经庭审质证，对被告利川市政府提交的证据，原告认为：证据1缺乏真实性，相关部门和人员的审核时间系原告申请行政复议后补签的；审批程序不合法，利川市林业局审定意见和利川市政府意见栏均无落款时间；权利人应是原告而不是第三人。证据2的时间也是在原告申请行政复议后补的，不是2007年12月20日作出。证据3落款时间是2009年4月30日，利川市政府颁发利川市林证字（2008）第132809号《林权证》为2008年12月26日，利川市政府颁证前兴**委员会与第三人未签订《林地承包合同书》，因此缺乏真实性。对证据4真实性无异议，但权利人栏应由原告签名，而不是第三人，故不具有合法性。证据5来源不清楚，无公示时间，既不能证明利川市政府颁证过程中履行了公告义务，也不能证明利川市政府的颁证行为程序合法。证据6记载权利人为杨**是错误的，其余内容真实。另，证据1-6之间有相互矛盾的地方，不能达到利川市政府的证明目的。对被告利川市政府提交的法律、法规依据真实性无异议，但认为利川市政府作出颁证行为时适用法律错误，与颁证行为相矛盾。被告恩施州政府和第三人无异议。

对被告恩施州政府提交的证据，原告、被告利川市政府及第三人均无异议。

对原告提交的证据，二被告及第三人对证据3无异议；对证据1-2、4-7的真实性无异议，但对其证明目的不予认可。另，证据2所涉两块林地与第三人的小地名“四方土”、“深窝凼”两块林地，虽然“深窝凼”与“深窝荡”地名略有不同，四至表述不一，但系相同林地；证据4与2相互印证了原告将涉案林地流转给第三人经营的事实，证明了被告的登记合法；证据5与4存在矛盾；证据6所涉林地“碑石”和“周家屋基”是否为自留山不能由村民证明，应由村民委员会确定；证据7证明了原告与第三人系同一集体经济组织成员，第三人也可承包经营涉案林地。被告恩施州政府还认为原告提交的证据5与利川市政府的颁证行为没有关联性。第三人同时提出其户籍现已移入兴龙村10组。

对第三人提交的证据，原告对证据3、5、6无异议，对其余证据提出异议，认为：证据1证明了第三人户籍于2015年5月21日才移入兴龙村10组，原告与第三人在2008年不是同小组村民；证据2中小地名“深窝凼”和“碑石”两块林地的面积处有涂改，且修改处未加盖印章；证据4中的土地使用者系私自涂改不合法。二被告无异议。

根据被告、原告和第三人的举证、质证情况，本院对上述证据认证如下：

被告利川市政府提交的证据，因被告恩施州政府及第三人无异议，而原告仅对其权利人应是谁有异议，对其真实性并未提出其他实质性的异议，且这些证据能够证明涉案林地的座落、四至等地块状况的客观事实，其来源具有合法性，并与本案相关联，本院予以采信。

被告恩施州政府提交的证据，因原告、被告利川市政府及第三人均无异议，本院予以采信。

原告提交的证据，二被告及第三人均无异议的，本院予以采信；证据1-2、4-7，二被告及第三人对其真实性无异议，与本案具有关联性，能够证明待证事实，本院予以采信。

第三人提交的证据，证据3与本案没有关联性，本院不予采信；其余证据客观真实，且与本案具有关联性，本院予以采信。

本院查明

经审理查明，原告胡**与第三人杨**均系利川市文斗乡兴龙村村民。2005年集体林权制度改革试点期间，被告利川市政府于2005年8月1日为胡**颁发了利川市林证字（2003）第160843号《林权证》，其中森林、林木、林地状况登记表载明：林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人和森林或林木使用权权利人胡**，座落湖北省恩施州利川市文斗乡兴龙村10组，林班11，小班10，面积2亩，主要树种松林，林种用材林，林地使用期长期，小地名分别为四方土和深窝荡，四方土的四至：东至胡**的山林边上下以石占字，西至王*高的山林边以石占字直上杉树荡至石灰，南至王*树的熟土边，北至王*高的山林边以环路和石灰；深窝荡的四至：东至胡礼兵的山林边下以占字直上柏杨树共用，西至安山王**的林边以岩，南至任安*的山林边以岩，北至刘**的林边以根角。

2007年10月9日，胡**与杨**签订《买卖房屋协议》，约定：胡**将其砖瓦结构房屋3间、猪圈1间、烤房2栋作价18000元卖给杨**；胡**的责任土地、山林，在形势政策不变的时候，归杨**管理耕种；胡**将各种证件无偿交与杨**；杨**一次性付给胡**18000元。次日，杨**向胡**支付购房款18000元。嗣后，胡**将其利集建（98）字第13-0751110001号《集体土地建设用地使用证》和利府农地承包权（2005）第159075号《农村土地承包经营权证》交与杨**，利川市林证字（2003）第160843号《林权证》由其自行保管。

2008年集体林权制度改革期间，利川市政府根据杨**的非国有林林权登记申请，于2008年12月26日将“四方土”、“深窝凼”、“碑石”、“周家屋基”四宗林地登记给杨**，并颁发了利川市林证字（2008）第132809号《林权证》。2009年4月30日，利川市**民委员会与杨**签订《林地承包合同书》，约定利川市**民委员会将前述四宗林地、面积共7亩发包给杨**使用经营管理，承包期限为70年，自2008年4月28日至2078年4月28日。随后杨**依照前述承包合同约定，对涉案林地履行其权利义务。2014年11月5日，原告知道了前述情况。2015年1月5日，原告向被告恩施州政府提出行政复议申请。2015年3月17日，恩施州政府作出恩州政复决字（2015）18号《行政复议决定书》，决定：维持利川市政府给杨**颁发的利川市林证字（2008）第132809号《林权证》。2015年3月24日，原告收到行政复议决定后不服，于2015年4月2日向本院提起行政诉讼。

另查明，申请人为杨**的《非国有林林权登记申请审批表》中“登记类型”一栏填写为“换证”，“主要权利依据及附图”一栏填写为“原有林权证”。利川市林证字（2003）第160843号《林权证》中小地名“深窝荡”林地与利川市林证字（2008）第132809号《林权证》中小地名“深窝凼”林地的名称略异，四至表述不同；小地名“四方土”林地的四至表述不一致，但两证中的两宗林地均系同一宗。利川市林证字（2008）第132809号《林权证》中小地名“碑石”和“周家屋基”的两宗林地，与胡**父母在2006年底给其分配的自留山相同。

本院认为

本院认为，本案是对被告利川市政府为第三人杨**颁发林权证的行政行为和恩施州政府的复议决定是否合法进行审查。根据当事人的诉辩，本案的争议焦点主要有：一是被告恩施州政府是否是本案适格的被告。二是被告利川市政府为第三人杨**颁发利川市林证字（2008）第132809号林权证的主要证据是否充分。三是被告恩施州政府作出的行政复议决定应否撤销。

关于恩施州政府是否是本案适格的被告。恩施州政府认为，本案于2015年5月1日前立案并给原告及被告利川市政府送达了传票，通知了利川市政府和第三人杨**应诉，人民法院在2015年5月1日前已完成了相关原告和被告的认定工作，依据最**法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款“依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效”的规定，恩施州政府不应被追加为被告。本院认为，本案原定于2015年5月18日开庭审理，根据2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；”和最**法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”的规定，本院依法于2015年5月18日告知原告是否追加被告，原告表示要求追加复议机关恩施州政府为被告，且提交了书面申请，本院才依法通知其应诉的。根据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则，追加恩施州政府为被告并无不当。同时，恩施州政府作出恩州政复决字（2015）18号行政复议决定维持利川市政府给杨**颁发的利川市林证字（2008）第132809号《林权证》适用了《中华人民共和国农村土地承包法》，但利川市政府为杨**颁发利川市林证字（2008）第132809号《林权证》时并未适用该法律依据。因此，本院依据原告申请追加复议机关恩施州政府为被告并无不当，对于恩施州政府提出其不应被追加为被告的诉辩理由不予采纳。

关于被告利川市政府为第三人杨**颁发利川市林证字（2008）第132809号林*证的主要证据是否充分。本院认为，根据《林木和林地权属登记管理办法》规定，林*权利人提出登记申请，林*登记申请表和申请登记的森林、林木和林地权属证明文件是申请人必须提交的文件；林*发生变更的，林*权利人应当至初始登记机关申请变更登记；林*权利人申请办理变更登记时，应当提交林*登记申请表、林*证和林*依法变更或者灭失的有关证明文件。登记机关受理登记申请后，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天；登记机关应当就申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据是否准确，林*证明材料是否合法有效，有无权属争议，附图中标明的界桩、明显地物标志与实地是否相符合等进行审查。如申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确，林*证明材料合法有效，无权属争议，附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合，经审查符合前述全部条件的，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记。依据前述规定，林*权属审查是林*登记机关应当遵循的法定程序，也是林*登记机关应当履行的法定义务。被告利川市政府提交的杨**涉案四宗林地的非国有林林*登记申请审批表中，“登记类型”一栏填写为“换证”，“主要权利依据及附图”一栏填写为“原有林*证”，因此，涉案林*登记应是变更登记。但是，利川市政府进行林*权属审查时，既未遵循法定程序收集涉案林地的原有林*证，也未要求杨**提交本人的原有林*证和林*依法变更的有关证明文件，却依照初始登记进行林*权属审查，系其在办理林*变更登记中，未尽审慎审查的义务，违反了我国有关林业行政登记的程序性法律规定。同时，原告提交的利川市林证字（2003）第160843号《林*证》证明利川市政府于2005年8月1日将涉案小地名“深窝荡”和“四方土”两宗林地已依法登记给原告，在原告未向其申请办理注销登记的情形下，利川市政府仅依据杨**的申请又于2008年12月26日将小地名“深窝凼”和“四方土”两宗林地登记给第三人，显属重复登记。另，利川市政府提交的利川市**民委员会与杨**所签《林地承包合同书》，其合同落款时间在利川市政府为杨**颁发的林*证之后，不能作为涉案颁证行政行为的依据。综上，利川市政府为杨**颁发利川市林证字（2008）第132809号林*证的主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。

关于被告恩施州政府作出的行政复议决定应否撤销。本院认为，恩施州政府作出的恩州政复决字（2015）18号行政复议决定与利川市政府为杨**颁发《林权证》所依据的事实证据相同，适用法律亦基本一致，且恩施州政府作出的行政复议决定系维持利川市政府颁发给杨**的《林权证》。虽然恩施州政府的复议程序具有合法性，但现因利川市政府为杨**颁发林权证的行政行为主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。故恩施州政府作出的恩州政复决字（2015）18号行政复议决定维持利川市政府为杨**颁发的《林权证》的理由不能成立，该行政复议决定也应予撤销。

综上所述，根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例的规定，利川市政府具有对本辖区内单位和个人的森林、林木和林地使用权进行登记造册、核发证书的法定职权。利川市政府在办理涉案四宗林地林权变更登记过程中，未尽审慎审查的义务，在林权权利人杨**未提交原有林权证，缺少林权依法变更的有关证明文件的情况下，将涉案四宗林地登记至杨**名下，并出现了小地名“深窝凼”和“四方土”两宗林地林权的重复登记，利川市政府为杨**颁发林权证的行政行为主要证据不足，违反法定程序，应当撤销。原告不服利川市政府为杨**颁发林权证的行政行为，向恩施州政府提出行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》规定，恩施州政府具有履行行政复议的法定职责。虽然恩施州政府的复议程序具有合法性，但其行政复议决定维持了利川市政府为杨**颁发林权证的行政行为，现利川市政府为杨**颁发林权证的行政行为主要证据不足，违反法定程序，应当撤销，故恩施州政府决定维持利川市政府为杨**颁发林权证的理由也不能成立，其复议决定也应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十九条和最**法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款的规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告利川市人民政府2008年12月26日为第三人杨**颁发利川市林证字（2008）第132809号《林权证》的行政行为及被告恩施土家族苗族自治州人民政府2015年3月17日作出的恩州政复决字（2015）18号行政复议决定。

案件受理费50元，由被告利川市人民政府和恩施土家族苗族自治州人民政府共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省恩**中级人民法院。上诉人应于提起上诉之日起七日内预交上诉案件受理费50元，款汇至湖北省恩**中级人民法院立案一庭，逾期不交按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年六月十六日