舟山市普陀区人力资源和社会保障局与戴**行政确认一案二审行政判决书

审理经过

上诉人戴**因与被上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局（下称普陀区人社局）劳动和社会保障行政确认一案，不服舟山市普陀区人民法院（2014）舟普行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月28日立案受理后，依法组成合议庭，并于2014年8月14日公开开庭进行了审理。上诉人戴**，被上诉人普陀区人社局的委托代理人董**、王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定：原告于1978年11月起就职于舟山**业集团渔需物资经营公司，直至1994年4月因违反劳动纪律被该公司除名。期间，原告实际缴纳基本养老保险费年限为1992年1月至1994年3月。2012年11月29日，原告向被告申请办理退休手续，被告审核后同意原告退休；同年12月6日，原告向被告申请一次性补缴1978年11月参加工作后至1992年1月普陀区实行职工个人缴纳基本养老保险费制度前，共计13年2个月的养老保险费，被告核定后收取原告37,616.64元。但随后原告认为，根据《中华人民共和国社会保险法》（下称《社会保险法》）第十三条的规定，上述13年2个月应当作为视同缴费年限期间，由政府承担其基本养老保险费。故原告于2013年1月起，多次向被告和舟山市人力资源和社会保障局要求重新计算其视同缴费年限，但均被驳回。原告不服，起诉至法院。

一审法院认为

原审法院认为：根据诉辩双方主张及查明事实，案件焦点即原告1978年11月至1992年1月间的13年2个月工作时间能否作为视同缴费年限。对于视同缴费年限的问题，根据地方性法规《浙江省职工基本养老保险条例》第十八条规定，职工基本养老保险实行社会统筹之前，职工参加工作的年限，须经劳动保障行政部门审核，符合国家和本省有关规定的，方可作为视同缴费年限。同时该条例授权本省人民政府制定实施办法。后浙江省人力资源和社会保障厅、浙**政厅根据浙江省人民政府浙政发（2006）48号《关于完善企业职工基本养老保险制度的通知》，联合下发浙人社发［2011］221号《关于解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题的实施意见》（下称《实施意见》），进一步明确，按国家和省规定可以计算为连续工龄的年限视同缴费年限。

原告称，根据劳**劳办发［1994］376号《关于除名职工重新参加工作后工龄计算问题的复函》（下称劳办发［1994］376号文）规定：“由于违犯劳动纪律受到除名处理的职工，除名前的连续工龄与重新就业后的工作时间，可以合并计算为连续工龄”，其除名前工龄理当认定为连续工龄。原审法院认为，该复函仅是对被除名职工除名前连续工龄与重新就业后工作时间能否合并计算问题作出的答复，对于连续工龄本身的具体计算，则应结合劳办发［1995］104号《劳**公厅对﹤关于除名职工重新参加工作后工龄计算有关问题的请示﹥的复函》（下称劳办发［1995］104号文）内容：“关于除名职工连续工龄计算时效的溯及力问题，我们意见，应从各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间，作为除名职工计算连续工龄的起始时间”。据此，原告除名前的连续工龄应当从普陀区实行职工个人缴纳养老保险费的时间起算，即从1992年1月起算，其被除名前的视同缴费年限应为1992年1月至1994年3月。至于原告1978年11月参加工作后至1992年1月我区实行职工个人缴纳基本养老保险费制度前13年2个月的工作年限，由于原告被除名离开单位而不能计算连续工龄，故应当根据浙人社发［2011］221号《实施意见》的规定，由原告自行申请一次性补缴原工作年限的基本养老保险费。缴费后，该段工龄可依照浙劳险［1995］221号《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》（下称浙劳险［1995］221号文）的规定与重新参加工作后的年限合并计算为连续工龄，其实际缴费年限也可以合并计算。

综上，被告普陀区人社局作为普陀区社会保险经办机构，在受理原告申请后，依照相关文件规定，根据原告实际工作情况，收取其应当自行补缴的13年2个月的基本养老保险费，该具体行政行为依据的事实清楚，证据充分确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求法院不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告戴**要求撤销被告舟山市普陀区人力资源和社会保障局2013年3月31日作出的答复意见，并确定其除名前13年2个月连续工龄为视同缴费年限的诉讼请求。案件受理费50元，由原告戴**负担。

上诉人诉称

宣判后，戴驿骁不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人取消其1978年11月至1992年1月期间视同缴费年限权益的具体行政行为违反《社会保险法》第十三条的规定；二、被上诉人取消其1978年11月至1992年1月期间视同缴费年限权益的具体行政行为违背了劳**劳办发［1994］376号文的规定；三、被上诉人取消其1978年11月至1992年1月期间视同缴费年限权益的具体行政行为违背了劳**劳办发［1995］104号文中关于“除名职工连续工龄计算时效的溯及力”的规定；四、浙劳险［1995］221号文违反**动部的相关规定，不应适用。综上，请求本院撤销原判，依法改判，诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人普陀区人社局答辩称：一、一审认定事实清楚，证据充分；二、一审判决适用法律正确，上诉人的诉请系其对法律、法规的错误理解；三、被上诉人作出本案被诉具体行政行为符合国家、省、市等相关法律、法规之规定，且操作正确、到位，程序合法。综上，被上诉人认为其作出的本案被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审庭审中双方当事人主要围绕被上诉人普陀区人社局认定上诉人戴**连续工龄起算点为1992年1月，以及其申请一次性补缴基本养老保险费的1978年11月至1992年1月期间并不能享受视同缴费年限权益是否具有合法的依据这一审理重点进行质证与辩论。本院经审理查明的事实与原**院认定的事实相同，故对原**院认定的事实予以确认。

另查，舟山市普陀区企业固定职工实行职工个人缴纳基本养老保险费制度从1992年1月1日起施行。2013年3月31日以及2013年11月22日，被上诉人普陀区人社局两次针对上诉人戴**要求确认其1978年11月至1992年1月期间连续工龄为视同缴费年限的信访事项进行答复，认定其1992年之前的工作年限不能视作为视同缴费年限。

本院认为

本院认为：根据《社会保险法》第七条第二款的规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，故被上诉人普陀区人社局具有作出被诉具体行政行为的法定职权。根据双方当事人的诉辩意见，本院对本案争议焦点概括并评析如下：

一、关于被上诉人普陀区人社局对上诉人戴**连续工龄起算点的确定是否具有合法依据的问题。上诉人戴**认为根据劳**劳办发［1994］376号文的规定，其除名前的连续工龄可与重新就业后的工作时间，合并计算为连续工龄；且根据劳**劳办发［1995］104号文的规定，其连续工龄的“计算时效”应从普陀区实行职工个人缴纳养老保险费的时间开始向前溯及至其参加工作时，即1978年11月。事实上，根据《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》以及《**务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》的相关规定，连续工龄是指工人职工以工资收入为生活资料之全部或主要来源的连续或可以合并计算的工作年限。连续工龄的起算点一般指职工参加工作的时间，但针对实践中的各类情况，也有相关特别规定，对除名职工连续工龄起算点的规定就是其中一种。根据《企业职工奖惩条例》第十八条的规定，除名是指用人单位专门针对无理由经常旷工，经批评教育无效，或旷工时间超过法定期限的职工，依法采取的一种强行解除劳动关系的内部行政处理措施。虽《中华人民共和国劳动法》以及《中华人民共和国劳动合同法》颁布实施以后，《企业职工奖惩条例》即被上述两部法律代替而失效，但当时企业根据该条例作出的处理决定仍有法律意义。在实践操作过程中，劳**劳办发［1994］376号文以及劳办发［1995］104号文均对除名职工连续工龄的计算问题作出了规定。上述两个规范性文件仅相隔四个月出台，应以体系解释的方法加以理解。劳办发［1994］376号文规定除名职工除名前的连续工龄与重新就业后的工作时间可以合并计算为连续工龄。而劳办发［1995］104号文随即又对除名职工计算连续工龄的起始时间作出了规定，即从各地实行职工个人缴纳养老保险费的时间起算。因此劳办发［1995］104号文可以视作对劳办发［1994］376号文的补充规定。而浙劳险［1995］221号文进一步明确了对除名职工连续工龄的计算方法，其内容并未与**动部的上述两规范性文件相抵触。被上诉人在作出被诉具体行政行为时以劳**劳办发［1994］376号文、劳办发［1995］104号文以及浙劳险［1995］221号文为依据，结合舟山市普陀区企业固定职工实行职工个人缴纳基本养老保险费制度从1992年1月1日起施行的事实，认定上诉人戴**连续工龄起算点为1992年1月，并无不当。至于上诉人戴**认为浙劳险［1995］221号文违反劳**劳办发［1994］376号文、劳办发［1995］104号文的规定，以及按照劳**劳办发［1995］104号文的规定，其连续工龄的“计算时效”应从普陀区实行职工个人缴纳养老保险费的时间开始向前溯及至其参加工作时的主张，均系其对法律规范的错误理解，并无法律依据，本院不予支持。

二、关于被上诉人普陀区人社局认定上诉人戴**一次性补缴基本养老保险费的1978年11月至1992年1月期间不能享受视同缴费年限权益的法律依据是否正确的问题。首先，《社会保险法》第十三条仅规定“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担”，但并未对视同缴费年限的确定方法作出明确规定。目前，其他法律也未规定视同缴费年限如何确定。在《社会保险法》尚未颁布实施之前，作为地方性法规的《浙江省职工基本养老保险条例》根据《中华人民共和国劳动法》的规定于1999年7月对浙江省企业职工的基本养老保险制度作出了相关规定，符合《中华人民共和国立法法》第六十四条对于地方性法规规范事项的规定。该条例第十八条第二款规定：“国有企业或者城镇集体所有制企业参加职工基本养老保险社会统筹之前，职工参加工作的年限，须经劳动保障行政部门审核，符合国家和本省有关规定的，为视同缴费年限。”浙江省人力资源和社会保障厅会同浙江省财政厅联合下发的浙人社发［2011］221号《实施意见》规定，“一次性缴纳基本养老保险费的年限作为实际缴费年限计算……申请一次性缴费年限，最长为本人按国家和省政策规定本可计算连续工龄，但因辞职、除名、自动离职等原因离开单位而不能计算连续工龄的工作年限”。该《实施意见》虽属规范性文件，但是为落实人力资源和社会保障部、**政部《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》（人社部发［2010］107号）而制定的实施意见，且相关内容均已征得省人民政府的同意，亦符合《浙江省职工基本养老保险条例》第五十九条授权省人民政府制定实施办法的规定，属法律法规授权制定，亦并未与《社会保险法》的规定相冲突，应具有法律效力。被上诉人据此认定上诉人一次性补缴基本养老保险费的1978年11月至1992年1月为实际缴费年限，正确。上诉人戴**认为该《实施意见》与法律、法规相违背的主张不能成立。该《实施意见》虽冠以“解决未参保企业退休人员及其他相关人员基本养老保障等遗留问题”的名义，但其中第四部分第（三）项，明确针对因辞职、除名、自动离职原因离开单位的职工一次性缴纳原工作年限的基本养老保险费的情况。上诉人戴**认为其属于已参保职工，不适用该《实施意见》的主张并无依据，本院不予支持。

另，上诉人戴**虽在原审起诉状中提及要求撤销被上诉人普陀区人社局于2013年3月31日作出的答复，但结合其在一、二审庭审中的陈述，其主要对被上诉人不予认定其1978年11月至1992年1月期间的工作年限为视同缴费年限的决定不服，而被上诉人于2013年3月31日作出的答复并未对上诉人戴**的权利义务产生新的不利影响，因此可以认定上诉人戴**原审起诉的是被上诉人核定其退休基本养老金的具体行政行为。原审判决主文驳回原告要求确认其除名前13年2个月连续工龄为视同缴费年限的诉讼请求正确，但未对上诉人起诉的具体行政行为予以固定，在此予以指正。

综上，上诉人戴**的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决主文部分虽未对上诉人的原审诉讼请求进行概括，但驳回其要求确认除名前13年2个月连续工龄为视同缴费年限的诉讼请求妥当，可予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人戴**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年八月二十二日