李**与福清市城乡规划局行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人李**因诉福清市城乡规划局规划行政许可一案，不服福建省福清市人民法院（2015）融行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明，2011年7月7日，第三人在福清**源局举办的国有建设用地使用权拍卖出让活动中，竞得编号宗地2011拍-08号地块的国有建设用地使用权。

2011年7月14日，第三人与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号35043）。

2012年12月3日，福清市人民政府召开市十六届政府第三十四次常务会议，研究了中恒商都项目规划调整。

2013年1月30日，福清市国土资源局作出融土建预（2012）10号《建设项目用地预审意见书》。

2013年2月4日，第三人缴纳耕地占用税73.4195万元及契税972.815534万元。

2013年2月5日、2月20日，第三人分别向被告呈送《申请报告》、《关于请求调整中恒商都建设项目规划条件函的报告》，请求办理调整2011拍-08号地块项目规划条件函。

2013年3月25日，第三人缴纳土地出让价款31808.362966万元及城市基础设施配套费545.402万元。

2013年4月28日，福清市发展和改革局对第三人的中恒商都商品房项目同意备案。

2013年5月2日，第三人向被告申请办理中恒商都项目《建设用地规划许可证》，并提交企业法人营业执照、委托书、身份证、建设用地规划许可证申请表、关于申请办理“中恒商都”项目建设用地规划许可证的报告、福建省企业投资项目备案表以及国有建设用地使用权出让合同等材料。当日，被告向第三人送达《福清市规划局受理承诺单》。

2013年5月6日，被告进行审批。

2013年5月7日，被告向第三人颁发地字第350181-2013-051DA号《建设用地规划许可证》。该许可证载明“根据《城乡规划法》第三十七、三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。用地单位中恒（福建**限公司；用地项目名称中恒商都；用地位置音西街道音西村；用地性质城市总体规划；用地面积20977平方米”；并附有：建设用地规划许可证附件及附图（总平面图、用地红线图）。

2013年6月14日，第三人缴纳了土地出让总价款3343.708738万元。

2013年6月28日，福清市人民政府召开市十六届政府第五十七次常务会议，研究了中恒商都项目改变土地使用条件涉及土地评估及补交土地出让金。当日，第三人与福清市国土资源局就调整规划技术指标及补交土地出让金签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》。

2013年7月4日，第三人缴纳契税100.311262万元。

2013年8月26日，福清市人民政府向第三人颁发融音西国用（2013）第A1291号《国有土地使用证》，第三人取得涉案20977平方米土地使用权。

2014年1-6月，第三人取得“中恒商都”1#楼、2#楼、3#楼、5#楼、6#楼的《商品房预售许可证》。

2014年8月27日，第三人与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，约定中恒商都项目峻工时间延期一年。

另查明，1999年1月1日，福清市人民政府颁发给原告《土地承包经营权证》（NO.191671），确认原告承包水田1.15亩。

2013年2月20日，福清市人民政府音西街道办事处向原告发出《通知书》，告知其所承包经营的一块土地位于政府储备地2011－032号建设用地红线内，该宗地已经福建省人民政府批准农用地转用和土地征收；其被征土地面积0.75亩，要求其于2013年2月22前到音**委会领取补偿款等费用并交付土地。

2013年4月24日，原告向福建省人民政府申请行政复议，要求撤销福建省人民政府作出的闽政地（2007）264号征地批复中对音西镇音西村水田0.6068公顷土地征收的批复。2013年6月20日，福建省人民政府作出闽政行复（2013）24号《行政复议决定书》，维持福建省人民政府作出的闽政地（2007）264号《福建省人民政府关于福清市2007年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》。

原告不服地字第350181-2013-051DA号《建设用地规划许可证》，向福**城乡规划局申请行政复议。2014年3月17日，福**城乡规划局作出榕规法（2014）15号《行政复议决定书》，维持被告于2013年5月7日作出的地字第350181-2013-051DA号《建设用地规划许可证》。

原告承包的土地位于第三人的“中恒商都”项目用地范围内。

一审法院认为

一审法院认为，第一，李**具备原告主体资格。

生效的福州**民法院（2014）榕行终字第153号行政裁定认为原告的土地在规划许可范围内，原告与被诉行政规划行为具有法律上的利害关系。根据《中华**人民法院组织法》第十一条第一款关于“人民法院审判案件，实行两审终审制”的规定，以及该条第四款关于“中级人民法院、高级人民法院和最**法院审判的第二审案件的判决和裁定，最**法院审判的第一审案件的判决和裁定，都是终审的判决和裁定，也就是发生法律效力的判决和裁定”的规定，福州**民法院（2014）榕行终字第153号行政裁定一经作出，该终审裁定即发生法律效力。因李**具备本案原告主体资格，已为生效的福州**民法院（2014）榕行终字第153号行政裁定所确认，故被告、第三人认为李**不具备本案诉讼主体资格的抗辩依法不能成立。

第二，被诉行政行为适法。

根据《城乡规划法》第十一、三十七、三十八条规定，被告作为福清市城乡规划主管部门，具有依申请作出建设用地规划许可的职权。

《城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”根据上述规定，对于通过国有土地使用权有偿出让方式取得土地的建设单位，在申请用地规划许可时，城乡规划主管部门应当对建设项目的核准文件及国有土地使用权出让合同等必备文件是否齐全和申请人申请的用地位置、用地面积、建设规模等是否符合国有土地使用权出让合同中所附的规划条件进行审查。对于符合城乡规划的建设项目，应当核发建设用地规划许可证。首先，本案被诉行政行为所涉项目为“中恒商都”，系以出让方式取得国有土地使用权的建设项目。第三人作为“中恒商都”项目的建设单位具有向被告申请建设用地规划许可的主体资格。被告对座落于音西街道音西村的国有土地使用权出让前，已按规定提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划设计条件作为《国有建设用地使用权出让合同》的组成部分。第三人在与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》后，持上述合同和福建省企业投资项目备案表等材料向被告申请办理建设用地规划许可证，其所提供的必备文件齐全。其次，被告作为行政规划机关，在不影响整体规划的前提下有权对原有规划作出调整，即对“中恒商都”用地可以变更规划。被告提供的《国有建设用地使用权出让合同》第十三条规定了涉案宗地规划条件“建筑密度高于8%低于10%；绿地率高于45%低于50%……”，而被告作出的建设用地规划许可证（附件）记载“建筑密度34%；绿地率30%……”，其显然与上述《国有建设用地使用权出让合同》组成部分的规划条件不符。但被告提供了福清市人民政府常务会议纪要（2012）33号用以证明福清市人民政府同意调整规划条件，应视为被告已提交第三人申请变更规划条件的相关材料，其并未擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。被告审核第三人的用地范围、用地面积及土地利用条件符合《国有建设用地使用权出让合同》所附规划条件及变更后的规划条件，认为第三人的申请符合申领条件，作出许可并向第三人颁发地字第350181-2013-051DA号《建设用地规划许可证》的行政行为，符合上述法律规定。原告认为被告在建设用地规划许可过程中未经法定程序擅自变更规划条件的理由不能成立。原告主张第三人在建设用地规划许可证颁发后才补签土地出让合同违反程序，一审法院审查认为，因福清市人民政府对《国有建设土地使用权出让合同》组成部分的规划条件进行了变更，在这种情形下，被告依第三人申请进行规划许可，后第三人执规划许可与福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》并无不当。

《行政许可法》第四十六、四十七条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。根据上述规定，行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当听取利害关系人意见。判断哪些行政许可事项属于上述范围，应当以法律、法规的有关规定为依据。对涉案规划许可，现行法律、法规均未作出必须听取利害关系人意见的要求，故被告作出涉案许可前未举行听证，并无不当。原告认为被告作出涉案许可前未告知原告、未听取原告申辩，主张被告核发建设用地规划许可证程序违法的理由不能成立。原告关于涉案土地出让给第三人未经过听证、第三人与福清市国土资源局签订土地使用权出让合同未经过听证以及征地前未经过听证故涉案土地拍卖无效等主张，不属本案审理范围，一审法院不予评判。

综上，李**具备原告主体资格。被告颁发地字第350181-2013-051DA号《建设用地规划许可证》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政行为的合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决驳回原告李**要求撤销被告福清市城乡规划局颁发的地字第350181-2013-051DA号《建设用地规划许可证》的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人李**不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人在建设用地规划许可过程中未经法定程序擅自变更规划条件，没有进行公示、公告，没有组织进行听证，严重违反了《中华人民共和国行政许可法》第四十六、四十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条，以及中华人民共和国住房和城乡**设部《关于城乡规划公开公示的规定》的相关规定，侵害了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人福清市城乡规划局颁发的地字第350181-2013-051DA号《建设用地规划许可证》。

被上诉人辩称

被上诉人福清市城乡规划局未提交书面答辩状，其代理人在调查中辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。一、上诉人主张涉诉许可没有经过听证，程序违法的观点不能成立。法律没有强制规定涉诉许可要经过听证程序。二、上诉人提到的城乡规划和控制性详细规划需要公开的内容不在本案审查范围。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人中恒（福建**限公司未提交书面答辩状，其代理人在调查中辩称，答辩人依法竞得讼争土地使用权，并进行开发销售，符合法律规定。该地块原为福清**限公司和融西文明小区用地，已经闽政地（2007）264号和闽政地（2006）503号文批准农用地转用和土地征收，答辩人至2011年才拍卖取得。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

一审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”本案被诉具体行政行为所涉项目为“中恒商都”，系以出让方式取得国有土地使用权的建设项目。中恒（福建**限公司作为建设单位，其向被上诉人福清市城乡规划局申请核发《建设用地规划许可证》时，提交了其与福清市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》以及《建设用地规划许可证申请表》、《福建省企业投资项目备案表》等材料。福清市城乡规划局作为城乡规划主管部门，在不影响整体规划的前提下，经福清市人民政府同意，对《国有建设用地使用权出让合同》中约定的规划条件作出调整，并在审核了中恒（福建**限公司提交的建设项目批准、备案文件等申请材料后，向其核发了被诉地字第350181-2013-051DA号《建设用地规划许可证》，符合法律规定。对于《建设用地规划许可证》的核发，法律、法规、规章并未规定必须履行听证程序，上诉人关于被上诉人福清市城乡规划局未听证属程序违法的上诉理由不能成立。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人李**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十七日