姚**与邵阳市规划局行政许可再审行政判决书

审理经过

申诉人姚**与被申诉人邵阳市规划局及原审第三人姚**规划行政许可一案，原由邵阳**民法院（以下简称北**法院）于2014年1月2日作出（2013）北行初字第103号行政判决。姚**不服，向湖南省**民法院（以下简称邵**院）提起上诉。邵**院于2014年3月27日作出（2014）邵**终字第18号行政判决。姚**仍不服，向邵**院申请再审。邵**院于2014年8月14日作出（2014）邵**申字第12号行政裁定驳回姚**的再审申请。姚**仍不服，向本院申诉。本院受理后，依法对本案进行了审查，于2014年12月24日裁定提审。提审后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

一审法院查明

北**法院一审查明：2005年3月，姚**购买了原渡头桥镇供销社所有的建筑物，办理了国有土地使用权证和房屋产权证。2007年11月15日，朱**（姚**之夫）和姚**签订房屋买卖契约，根据契约朱**购得坐落在渡头桥镇渡头桥社区一组坐东朝西房屋一间二层及后面附属小屋，并取得所有权。2011年7月13日，邵阳市房产局为姚**颁发了邵**证字第号《房屋所有权证》，载明所有权人为姚**。自此，姚**的房屋与姚**的房屋相邻。按照姚**的国有土地使用权证显示，姚**房屋与姚**房屋相邻的界址为围墙和墙壁。按照姚**的土地使用权证显示，姚**房屋与姚**房屋相邻地界西至供销社1.0米，界零；北至供销社0.5米，界零。2012年9月18日，姚**因后面的小屋和厕所开裂，携带暂住人口登记卡、身份证、双清集建（98）字第D-70号集体建设用地使用证、邵**证字第R0053001号房屋所有权证、申请报告等资料申请危房改建。2012年9月28日，姚**、姚**达成《邻里建房友好协议》。同日，姚**在姚**的《湖南省邵阳市乡村建设规划许可证申请表》邻里意见一栏中出具“情况属实”的意见。2012年10月20日，乡规划管理员、邵阳市双清区渡头桥镇渡头桥社区在姚**的《湖南省邵阳市乡村建设规划许可证申请表》中出具“同意修建”的意见。2012年10月20日，邵阳市规划局出具“姚**同志同意你在红线范围内改建一间二层住宅”的意见。2012年10月22日，中国共产**桥镇委员会盖章并签署“请分局审批”的意见。2012年10月26日，邵阳市规划局向姚**核发了乡字第165号《乡村建设规划许可证》，同意姚**在红线范围内改建一间二层住宅。2012年11月26日，邵阳市**清分局为姚**颁发《建设用地批准书》。姚**不服上述规划许可行为，向北**法院起诉请求：1、判决撤销邵阳市规划局2012年10月26日颁发给姚**的乡字第165号《乡村建设规划许可证》：2、本案诉讼费由邵阳市规划局承担。

一审法院认为

北**法院一审认为：本案系公民不服规划主管部门规划行政许可一案。根据《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第七条“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市的城市规划区内的城乡规划工作由市人民政府城乡规划主管部门直接管理。设区的市人民政府城乡规划主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作”的规定，邵阳市双清区渡头桥社区属于本市城市规划区内，且邵阳市系设区的城市，因而邵阳市规划局直接管理本市城市规划区内的城乡规划工作，邵阳市规划局做出此次具体行政行为行政主体资格适格。根据《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十八条“在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，申请人持村民委员会证明、户口原件和有关材料，向所在地镇、乡人民政府提交申请书，按照下列规定取得乡村建设规划许可证：（二）不占用农用地和使用原有宅基地的，镇、乡人民政府自受理申请之日起十个工作日内作出审查决定。符合规划要求的，核发乡村建设规划许可证；不符合规划要求的，书面告知申请人并说明理由”的规定，邵阳市规划局根据姚**建房申请报告、常住人口登记卡、身份证、双清集建（98）字第D-70号集体建设用地使用证、邵房权证字第R0053001号房屋所有权证、与申请人达成的《邻里建房友好协议》等资料及提交的渡头桥社区、乡规划管理员、渡**委员会对姚**建房申请签署的意见，作出乡字第165号《乡村建设规划许可证》，证据充分，程序合法。邵阳市规划局做出此次具体行政行为适用《中华人民共和国城乡规划法》，适用法律正确。姚**诉称邵阳市规划局行政许可的面积不清，存在矛盾，与事实不符，当以行政许可确定的面积为准。另外，姚**诉称姚**在其土地红线范围内建房这与土地使用证反映的事实不符，对该观点不予支持。综上所述，邵阳市规划局此次具体行政行为行政主体资格适格，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持邵阳市规划局2012年10月26日作出的中华**国乡字第165号《乡村建设规划许可证》。案件受理费50元，由姚**负担。

邵**院二审确认的本案事实与北**法院一审确认的事实无异。

二审法院认为

邵**院二审认为：本案争议的焦点是姚**建房是否在姚**的土地红线范围内，邵阳市规划局为姚**核发乡字第165号《乡村建设规划许可证》是否合法。经查，姚**的国有土地使用权证显示，姚**房屋与姚**房屋相邻的界址为围墙和墙壁。邵阳市规划局许可姚**在姚**房屋围墙之外建房，姚**提出邵阳市规划局为姚**核发的《乡村建设规划许可证》确定的一部分面积在其土地红线范围内，与客观事实不符，提出的侵犯其合法权益的主张不能成立。邵阳市规划局审查姚**提交的建房申请报告、常住人口登记卡、身份证、双清集建（98）字第D-70号集体建设用地使用证、邵**证字第号房屋所有权证、朱**与姚**达成的《邻里建房友好协议》等资料及渡头桥社区、乡规划管理员、渡**委员会对姚**建房申请签署的意见后，为姚**核发《乡村建设规划许可证》，事实清楚，证据充分，适用法律正确。姚**建房，与之有关的邻居只有姚**，而朱**与姚**已达成《邻里建房友好协议》，邵阳市规划局未对规划许可进行公示，程序虽有瑕疵，但不足以影响规划许可的效力。原审维持邵阳市规划局作出的该具体行政行为并无不妥。原审将朱**与姚**签订房屋买卖契约，写成朱**与姚**签订房屋买卖契约错误，应予纠正，但该错误对本案的处理没有影响。综上，被诉具体行政行为及原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姚**负担。

再审申请人称/抗诉机关称

姚**仍不服，向邵**院申请再审。

本院查明

邵**院复查查明：2005年3月，姚**购买了原渡头桥镇供销社所有的建筑物，办理了国有土地使用权证和房屋产权证。2007年11月15日，姚**之夫朱**与姚**签订房屋买卖契约，朱**购得姚**坐落在渡头桥镇渡头桥社区一组坐东朝西一间二层房屋及后面附属小屋，并取得所有权证。2011年7月13日，邵阳市房产局为姚**核发了邵**证字第号《房屋所有权证》，载明所有权人为姚**。自此，姚**的房屋与姚**的房屋相邻。按照姚**的国有土地使用权证显示，姚**房屋与姚**房屋相邻的界址为围墙和墙壁。按照姚**的土地使用权证显示，姚**房屋与姚**房屋相邻地界西至供销社1.0米，界零；北至供销社0.5米，界零。2012年9月18日，姚**因后面的小屋和厕所开裂，携带暂住人口登记卡、身份证、双清集建（98）字第D-70号《集体建设用地使用证》、邵**证字第R0053001号《房屋所有权证》、申请报告等资料申请危房改建。同年9月28日，姚**、姚**达成《邻里建房友好协议》。同日，姚**在姚**的《湖南省邵阳市乡村建设规划许可证申请表》邻里意见一栏中出具“情况属实”的意见。同年10月20日，乡规划管理员、邵阳市双清区渡头桥镇渡头桥社区在姚**的《湖南省邵阳市乡村建设规划许可证申请表》中出具“同意修建”的意见。同日，邵阳市规划局出具“姚**同志同意你在红线范围内改建一间二层住宅”的意见。同年10月22日，中国共产**桥镇委员会盖章并签署“请分局审批”的意见。同年10月26日，邵阳市规划局向姚**核发了乡字第165号《乡村建设规划许可证》。同年11月26日，邵阳市**清分局为姚**核发《建设用地批准书》。

邵**院复查认为：本案争议的焦点是，邵阳市规划局为姚**核发乡字第165号《乡村建设规划许可证》是否合法，该具体行政行为是否侵犯了姚**的合法权益。申请再审人姚**认为邵阳市规划局的颁证行为侵犯了其合法权益，提供的主要依据是《邵阳**供销社企业改制资产出让合同书》及《国有土地使用权证》。经查，姚**于2005年3月21日受让了邵阳**供销社渡头桥综合楼等经营场地，共计面积2674.57㎡，并办理了国有土地使用证，土地使用证标明南邻刘**（姚**姐夫）私宅，地籍图上与姚**所买房屋相邻的界址标号为51-54号，经核实该坐标对应的位置均为姚**房屋墙体和围墙，并不是双方房屋之间过道，供销社资产出让合同书中载明的界址（与姚**房屋相邻处）也是以墙体为界。姚**拟建房屋与姚**相邻处系姚**的围墙，邵阳市规划局许可姚**在姚**房屋围墙外建房，并未侵犯姚**的合法权益。姚**与姚**房屋之间为1米宽的过道，过道下面系下水道，因姚**所购买的二间房屋原系刘**及姚**二户所有，屋后二间小屋也是各占一间，该通道系刘**与姚**的公共通道，姚**购买刘**及姚**的房屋后，办理了产权过户登记，其土地建设用地使用证上也标明了该1米的过道，过道与二间房屋等长，未延伸到屋后的小屋和厕所，姚**拆除屋后二间小屋及厕所后在姚**围墙外建房，并未侵犯姚**的土地使用权。作为姚**邻居的姚**不但在姚**的《建房申请报告》及《乡村建设规划许可证申请表》上签了名，同意姚**建房，而且在姚**建房前也与姚**达成了《邻里建房友好协议》，姚**同意姚**靠近其围墙建房，双方并对排水问题达成了一致意见，即：姚**所占用下水道，由姚**在弯头前安装过滤网，保证粗重杂物不掉入下水道，姚**保证弯头部分以后在房屋下面过道内水流畅通，姚**把原来安装在下水道的自来水管安装到下水道上面。姚**现提出其未同意姚**占用下水道建房与事实不符，不予采信。邵阳市规划局对姚**提交的建房资料、《邻里建房友好协议》以及已经相关部门签署意见的《乡村建设规划许可证申请表》进行审核后，为姚**核发《乡村建设规划许可证》，事实清楚，证据充分，适用法律正确。原一、二审判决维持邵阳市规划局为姚**核发规划许可证这一具体行政行为并无不妥。姚**委托代理人提出邵阳市规划局给姚**颁证主体不符的理由不成立，不予支持。综上，姚**申请再审的理由不能成立，不予采纳。据此，经审判委员会讨论决定，依据《最**法院关于执行{中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定驳回姚**的再审申请。

姚**申诉称：1、原审法院对本案的法律关系认识错误。本案是规划行政许可行政诉讼，而不是水沟土地使用权确权的民事诉讼。人民法院审查的重点应是邵阳**划分局的行政许可行为是否合法。2、原审法院认定事实错误。阳台下的水沟应为姚**所有；被诉许可行为使姚**房屋排水、通行、通风、采光均受到影响。3、邵阳**划分局对姚**做出的规划许可行政行为，没有事实依据。姚**提供的常住人口登记卡、身份证显示她是外乡外村的农民，不具备在双清区渡头桥镇渡头桥社区占有农村集体土地进行建房的资格。姚**提供的《集体土地建设用地使用证》显示，土地使用者是姚**，是渡头桥社区违法将姚**的名字改成姚**的名字并加盖该社区的公章。姚**提供的房产证显示，其门面后的杂房占地面积只有20.36㎡，邵阳**划分局却凭空作出了姚**建房可以占地45㎡的许可。邵阳**划分局曲解姚**在《邻里建房友好协议》和“邻里意见栏”中签字的真实意思。4、邵阳**划分局作出的规划许可行政行为程序违法。邵阳**划分局未对姚**提供的申请材料的实质内容进行核查；审核时未告知利害关系人；许可决定未予以公示；颁证前未举行听证；先许可后审批。5、邵阳**划分局滥用职权，越权行政。依据是《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第28条的规定，不占用农用地和使用原有宅基地申请建房的，由镇、乡人民政府进行审查，并核发《乡村建设规划许可证》。本案姚**是申请在原来的宅基地上改建旧房，应由双清区渡头桥镇人民政府作出行政许可，而非邵阳**划分局。同时，双清规划分局不具有独立的国家行政机关法人资格，直接作出独立的规划行政许可没有法律依据。综上，姚**请求：1、撤销原一审和二审判决；2、撤销邵阳**划分局颁发给姚**的乡字第165号《乡村建设规划许可证》；3、本案诉讼费由邵阳市规划局承担。

被申诉人邵阳市规划局未提交书面答辩状，口头辩称：姚**是否是所在集体经济组织成员不是规划局确定的，其申请报告上有当地社区、镇政府两级签字盖章认可。邵阳市规划局审核时告知了利害关系人。报建房屋周边只有一户，签订《邻里建房友好协议》说明利害关系人是认可建房的，公示和听证已无必要。先许可后审批是对方理解错误，许可证是在最后才发的。法律规定县级以上规划部门进行规划许可，不是乡、镇政府。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。

原审查明的事实，除乡字第165号《乡村建设规划许可证》系由邵阳**划分局盖章核发，而非原审法院查明的由邵阳市规划局核发外，本院予以确认。

本院根据原审采信的证据另查明：姚**申请建房时提供的常住人口登记卡和身份证显示其户口在邵阳市大祥区立新村8组77号，而非涉案房屋所在的邵阳市双清区渡头桥镇渡头桥社区。

姚**申请建房时提供的《集体土地建设用地使用证》“土地使用者”栏载明的是“姚**”，但其旁边加注了“应为姚**”，并在该加注处加盖了邵阳市双清区渡头桥镇渡头桥社区的公章。

在姚**的《乡村建设规划许可证申请表》“乡、镇政府意见”一栏内盖章并签署“请分局审批”系中国共产**桥镇委员会，邵阳市双清区渡头桥镇人民政府没有签署意见。

姚**申请将门面后20.36㎡的两间小屋和临时厕所危房改建，邵阳**划分局颁发给姚**的乡字第165号《乡村建设规划许可证》核定改建一间两层90㎡住宅。

本院认为

本院认为：本案的审理对象是被诉行政许可行为，应重点审查实施许可的主体是否适格；准予许可的，其许可申请是否符合法定条件；行政许可的实施是否符合法定程序。经审查，本案存在行政许可的实施主体不适格；许可申请不符合条件而违法予以许可；许可程序违法三个问题：

一、行政许可的实施主体不适格。

《中华人民共和国行政许可法》第三章“行政许可的实施机关”第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”；第二十三条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可”。据此，行政许可的实施主体只能是行政机关和法律、法规授权的组织。本案中，邵阳**划分局系邵阳市规划局的派出机构，不是一级行政机关。根据《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第七条第一款“设区的市的城市规划区内的城乡规划工作由市人民政府城乡规划主管部门直接管理。设区的市人民政府城乡规划主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作”的规定，邵阳**划分局亦非法律、法规授权以自己名义实施行政许可的组织。因此，邵阳**划分局不是适格的行政许可实施主体，不能以自己的名义对外实施行政许可，其以自己的名义核发《乡村建设规划许可证》违反了上述法律、法规。

二、许可申请不符合条件。

邵阳市双清区渡头桥镇渡头桥社区非《集体土地建设用地使用证》的发证机关，无权将土地使用者由姚**变更为姚**，其加注行为应视为无效。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十八条亦规定申请农村村民住宅建设的需提供村民委员会证明、户口原件等有关材料。据此，村民使用集体土地建设住宅只能在本集体经济组织农民集体所有的土地上实施。本案中，姚**申请在集体土地上建设住宅，但其既未依法取得住宅所在地的集体土地使用权，亦非住宅所在地的集体经济组织成员。依据上述规定其不符合建设住宅的条件，依法应当不予许可。邵阳**划分局许可姚**改扩建住宅违反了上述规定。

三、许可程序违法。

《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十八条第（二）项规定不占用农用地和使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，申请人向所在地镇、乡人民政府提交申请书，镇、乡人民政府自受理申请之日起十个工作日内作出审查决定。符合规划要求的，核发乡村建设规划许可证；不符合规划要求的，书面告知申请人并说明理由。本案中，涉案住宅所在地的邵阳市双清区渡头桥镇人民政府尚未作出审查决定，邵阳**划分局径直核发了涉案的《乡村建设规划许可证》，违反了上述规定。

综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（二）、（三）项，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条、第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：

再审裁判结果

一、撤销邵阳市北塔区人民法院（2013）北行初字第103号行政判决和湖南省**民法院（2014）邵**终字第18号行政判决。

二、撤销邵阳**清分局2012年10月26日作出的中华**国乡字第165号《乡村建设规划许可证》。

一、二审案件受理费100元，由邵阳市规划局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月二十五日