唐**、史**与宜兴市湖氵父镇人民政府不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人唐**、史**因与宜兴市湖氵父镇人民政府（以下简称湖氵父镇政府）不履行法定职责一案，不服宜兴市人民法院（2015）宜行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月11日立案受理并依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定事实如下：唐**、史**夫妇于2014年1月18日通过挂号信的形式向湖氵父镇政府邮寄了《举报信》一份，该《举报信》举报事项中第2点载明：唐**没有严格按照核定的面积建房，擅自向*侵占我家宅基地约16平方米，向南侵占我家宅基地约25平方米；我们强烈要求火速查实后，予以拆除。第3点载明：唐**是“拆老屋砌新屋”，原有老屋本应全部拆除，现在唐**不但没有拆除反而租给别人翻新装修，还作他用；我们强烈要求火速拆除唐**的老屋。湖氵父镇政府于同年1月20日收到该《举报信》后，由分管副镇长按信访分流程序批复转至宜兴市城市管理行政执法局（以下简称宜**管执法局）湖氵父中队按信访答复来处理相关事宜。宜**管执法局湖氵父中队于2014年1月21日作出《关于举报信反映洑西村龙山唐**违规建房等问题的答复》，其中针对举报信第2点载明的内容答复为：唐**建房确有审批信息，当时建管所放线时未发现有占地超平方行为，但在建设到第二层时，第一次发现其有超平方建设行为，中队已及时拆除。而现存在的超平方的情况是唐**在建房封顶后利用前后挑头进行封闭，现场实测约超占地15平方米，两层约30平方米，中队正在立案调查处理。针对举报信第3点载明的内容答复为：经查，根据建房审批要求，唐**须拆除旧房3间。其已经拆除老屋1间，现留2间老屋约40平方米（有权证，权证所有人系唐**伯伯唐**）。保留原因是由村出具承诺，要求暂时保留（见附承诺书），并承诺今后由村监督执行到位。另唐**现仍未申请建房验收，保证金（3万元）未退还。因原审原告不服原审被告至今未拆除唐**建房许可之外的违法建筑及原旧房，其于2014年9月26日向宜兴市人民政府申请行政复议，要求公开唐**建房审批手续等信息，宜兴市人民政府收到其补正材料后于同年10月15日正式受理，并于同年12月12日作出（2014）宜府复（驳）字第11号驳回行政复议申请决定书，决定驳回申请人的行政复议申请。唐**、史**仍不服，向法院提起诉讼，要求判令原审被告依法及时拆除唐**超出2012年建房许可之外的违章建筑，以及其在批建新房时承诺的应拆除的旧房。另，2012年7月23日，唐**向湖氵父城监中队出具承诺书一份，载明：本人建造房屋属于拆多少建多少，但现在余一小间堆放的东西太多，父母没地方住，现向城监中队承诺，待新屋建好以后一定将老屋拆除，若不拆由中队强行拆除，本人承担一切费用。该承诺书由湖氵父镇洑西村村委会盖章确认，并由其监督执行。2014年1月10日，宜**管执法局对唐**作出宜执改字第0036696号责令改正通知书，载明：经查，你于2014年1月10日在湖氵父镇洑西村（龙山组），进行未按照审批要求建造房屋的行为，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十条的规定，现责令你立即自收到本通知书之日起按下列要求改正：1、立即停止上述行为；2、立即拆除。

一审法院认为

原审法院认为，结合双方当事人的诉辩主张及庭审意见，本案的争议焦点主要为原审被告湖氵父镇政府对违章建筑是否具备执法主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《**务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》、《江苏省人民政府办公厅关于宜兴市开展相对集中行政处罚工作的函》、《无锡市人民政府关于宜兴市开展相对集中行政处罚工作的批复》、《宜兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的相关规定，宜**管执法局是宜兴市行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，具有独立的行政执法主体资格，负责组织实施规定的城市管理相对集中行政处罚权工作，依法查处违法行为，并对作出的具体行政行为承担相应的法律责任。其中，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由宜**管执法局责令停止建设，并视情况采取相应地行政处罚措施。由此可见，对于全市范围内违反城市规划管理行为的行政处罚均由宜**管执法局统一行使，包括违章建筑的查处。本案中，原审原告主张拆除违章建筑的法定职责属于原审被告湖氵父镇政府拥有，其依据是《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。虽然《城乡规划法》第六十五条规定乡镇人民政府对区域内违章建设行为进行查处的职权，但依据上述法律、法规、规章，现行查处违法建筑的法定职责已由宜**管执法局统一行使。上述有关法律、法规、规章并不存在下位法违反上位法的规定，故对原审原告的主张不予采信。综上，本案所涉违章建筑的查处职责并不属于原审被告湖氵父镇政府，而由宜**管执法局行使该法定职责，故对原审原告唐**、史**要求原审被告湖氵父镇政府拆除违章建筑及旧房的诉请，不予支持。依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原审原告唐**、史**要求原审被告湖氵父镇政府依法及时拆除唐**超出2012年建房许可之外的违章建筑以及承诺应当拆除的旧房的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人唐**、史**上诉称，《**务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》是规范性文件，对外无效，根据“上位法优于下位法”原则，应当适用城乡规划法。且该决定只是相对集中行政处罚权，并未否定既有的法定处罚权。请求撤销原判，依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人湖氵父镇政府辩称，行政处罚权相对集中属于实质性集中，原来的行政机关不再行使行政处罚权，以避免多头交叉重复执法。本案并不存在下位法违反上位法的情形。请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人唐**述称，其建房手续合法，并不存在上诉人所称的超面积建造行为。目前老房子已经拆除完毕。请求驳回上诉，维持原判。

原审被告向原审法院提供的证据有：1、唐*忠于2012年7月23日作出的承诺书一份；2、2014年1月10日宜兴城**父中队违法建设情况监察日报表及宜执改字第0036696号宜兴城管执法局责令改正通知书；3、宜兴城**父中队于2014年1月21日作出的关于举报信反映洑西村龙山唐*忠违规建房等问题的答复一份；4、旧房拆除图片资料。

原审原告向原审法院提供的证据有：1、2014年1月15日的举报信；2、唐**、唐**于2008年12月21日签订的协议书；3、唐**、唐**签订的协议书；4、（2014）宜府复（驳）字第12号驳回行政复议申请决定书。

原审第三人唐**未向本院提供证据。

当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。

本院查明

经审查，原审判决对本案证据的认定正确，本院据此确认的案件事实与原审无异。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点为对于上诉人唐**、史**所举报的违法建设行为，湖氵父镇政府是否具备执法主体资格。虽然根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡、村庄规划区内违法建设行为，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正或者拆除。但是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。为了实施行政处罚法的这一规定，《**务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》、《江苏省人民政府办公厅关于宜兴市开展相对集中行政处罚工作的函》、《无锡市人民政府关于宜兴市开展相对集中行政处罚工作的批复》、《宜兴市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等规范性文件对相对集中行政处罚权工作予以了进一步明确。据此，宜**管执法局是宜兴市范围内行使城市管理（包括城市规划管理）相对集中行政处罚权的行政机关，负责组织实施规定的城市管理相对集中行政处罚权工作。因湖氵父镇政府不再行使城市规划管理领域的行政处罚权，上诉人唐**、史**要求湖氵父镇政府依法及时拆除唐**超出2012年建房许可之外的违章建筑以及承诺应当拆除的旧房的诉讼请求依据不足，原审判决驳回并无不当。

上诉人唐**、史**认为《**务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》不应被适用、相对集中行使行政处罚权并不能否定既有法定处罚权等理由，与行政处罚法第十六条、《**务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》以及相对集中行使行政处罚权工作基本原则不相符合，依法不能成立，对其上诉请求不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人唐**、史**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月十四日