戈**与苏州市住房和城乡建设局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人戈**因诉苏州住建局不履行法定监督管理职责一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第0068号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月26日立案受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，对本案进行了书面审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，正**司接受苏州市高新区国土房产局（征地动迁办公室）及阳山**有限公司的委托，于2006年对戈**位于苏州市高新区枫桥镇渔杏浜＊号的房屋进行评估，并出具了编号为苏**拆新区（2004）年字第38号、苏**拆新区（2004）年字第31号的两份房产评估报告。2007年4月6日，苏州国**业开发区（苏州市虎丘区）农村发展局（下称新区农发局）以苏**拆新区（2004）年字第31号的房产评估报告为依据作出了（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书，对戈**的上述房屋进行了拆迁安置补偿。该裁决书载明，2007年5月14日的调解会上，涉案评估报告向戈**及其委托代理人廖*、吴*进行了出示。戈**未对上述裁决书提起过行政复议或行政诉讼。2013年8月10日，戈**向苏州住建局递交了依法查处申请书，以正**司对戈**所有房屋作出的评估报告中存在评估机构选定不合法、委托人不合法、评估方式不合法、评估报告不符合估价规范要求为由，要求苏州住建局依法履行对正**司的监管职责。2013年9月5日，苏州住建局对戈**的申请通过信访形式作出答复：“经调查，新区枫桥镇渔杏浜＊号为农村集体土地上房屋，不适用《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁估价指导意见》。新区农村集体土地上房屋的拆迁政策可向高新区相关部门咨询”。戈**不服该答复，于2013年10月8日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2014年1月8日作出（2013）姑苏行初字第0078号行政判决书，判决苏州住建局在判决生效之日起二个月内对戈**申请其履行对正**司房地产评估行为进行处罚的事项依法进行调查、处理并答复戈**；驳回戈**的其他诉讼请求。上述判决作出后，当事人均未提起上诉，该判决已生效。2014年1月16日，苏州住建局对戈**的查处申请制作了苏住建房案登字第（2014）第0001号《房产行政违法案件登记表》，决定“拟先行调查确定是否立案”。后苏州住建局向正**司调取了“关于高新区怡馨花园二期动迁项目评估事项的情况说明”、委托评估合同、苏州**办公室的证明、新区农发局房屋拆迁裁决书、评估报告、工商登记资料、房地产评估机构资格证书等材料。苏州住建局经调查后，制作了《案件立案呈批表》，认为戈**所申请查处的正**司的估价行为发生时间距今已超过二年，根据《中华人民共和行政处罚法》（下称《行政处罚法》）第二十九条之规定，不再予以立案进行行政处罚。2014年2月27日，苏州住建局答复戈**称，经查证，正**司于2003年接受苏州高新区国土房产局委托对位于苏州新区枫桥镇渔杏浜＊号戈**的房产进行了评估，并于2006年9月出具了苏**（2004）年第38号房产评估报告。根据《行政处罚法》第二十九条之规定，因该评估报告作出至今已超过二年，故决定不予立案进行行政处罚。戈**不服，遂提起本案诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，根据原**设部《房地产估价机构管理办法》第五条第三款之规定，市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。苏州住建局作为苏州市房地产行政主管部门，具有对辖区内房地产估价机构的监督管理职责，是本案的适格被告。关于苏州住建局所作出的答复程序是否合法的问题，原审法院认为，在原审法院（2013）姑苏行初字第0078号判决作出后，苏州住建局即依据该判决启动先行调查程序，制作了《房产行政违法案件登记表》，向正**司调取了情况说明、委托评估合同、房产评估报告、房地产价格评估机构资格证书等材料，经调查后，制作了《案件立案呈批表》，认为正**司的评估行为距今已超过二年作出不予立案进行行政处罚的决定，并在判决书确定的期限内书面答复戈**，该程序合法。戈**认为苏州住建局在立案前无调查权的观点没有法律依据，不予支持。《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。正**司接受委托对戈**的房屋进行了初评、复评，并于2006年9月出具了编号为苏**拆（2004）年第31号（苏州住建局答复书中误写为苏**（2004）年第38号，应予纠正）的最终评估报告，于2007年5月8日申请裁决前交付委托人，后在2007年5月14日的调解会上向戈**等人进行了出示，并依据该评估报告对戈**等人进行了拆迁安置补偿。故从正**司的最终评估报告完成并外化至戈**向苏州住建局举报时已超过《行政处罚法》规定的二年的处罚时效，且评估行为在正**司完成最终评估报告交付委托人并被裁决机关采用后其直接影响即已结束，不存在《行政处罚法》第二十九条第二款规定的连续或者继续状态。苏州住建局以超过法律规定的处罚时效为由作出不予立案进行行政处罚的决定，符合法律规定。根据《行政处罚法》第二十三条及原**设部《房地产估价机构管理办法》第五十二条的规定，责令限期改正作为一种行政管理手段运用的前提是行政机关认为正**司的行为构成违法，并需作出行政处罚。本案中，苏州住建局并不需要对正**司的评估行为作出行政处罚，故戈**要求苏州住建局对正**司的评估行为限期改正的诉讼请求无事实和法律依据。戈**要求撤销苏州住建局所作答复，并责令其履行监管职责，处罚相关责任人的诉讼请求，不予支持。原审法院遂根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项的规定，判决驳回戈**的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由戈**负担。

上诉人诉称

上诉人戈**上诉称，1、原审判决未写明起诉时间，违反了法发（2004）25号《最**法院关于印发﹤一审行政判决书样式（试行）﹥的通知》。2、原审法院非法剥夺戈**的委托代理人包龙军的代理资格。上诉人未收到原审法院发送的权利义务告知书，无从知晓有关行政诉讼公民代理人的特别规定，原审法院以上诉人未提供社区推荐函为由，不允许上诉人委托的公民代理人出庭，无事实和法律依据。原审法官应当自行回避，但原审法院驳回上诉人的回避申请，程序违法。3、被上诉人对上诉人举报的事项未经核实，直接认定超过处罚时效，违反了法律规定。原审判决认定评估报告交付委托人并被裁决机关采用后其直接影响即已结束，属认定事实错误。原审判决适用《行政处罚法》第二十九条的规定，属法律适用错误。被上诉人未就核实情况进行举证，应当承担举证不能的后果。请求依法撤销原审判决，撤销被上诉人于2014年2月27日作出的答复书，责令被上诉人依法查处原审第三人的非法评估行为，履行监管职责，切实执行生效判决。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人苏州住建局答辩称，一、2014年1月15日，被上诉人根据（2013）姑苏行初字第0078号行政判决的要求，决定对原审第三人的评估行为先行调查。在调查过程中，原审第三人向被上诉人提供了情况说明、委托评估合同、苏州**办公室的证明、新区农发局的房屋拆迁裁决书、三份房产评估报告以及该公司工商登记、变更资料和部分资格证书。根据上述调查，被上诉人查明，原审第三人于2003年接受苏州高新区国土房产局委托，对位于苏州新区枫桥镇渔杏桥浜＊号戈**的房产进行了拆迁评估，并于2006年9月出具了房产评估报告。2007年6月6日新区农发局作出的（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书中确认了在2007年5月14日已向上诉人出示了涉案评估报告。2013年8月10日上诉人向被上诉人提交《依法查处申请书》时，其所要求被上诉人查处的原审第三人的估价行为已超过二年，根据《行政处罚法》第二十九条之规定，不应再立案处理。被上诉人于2014年2月27日，答复上诉人对其查处申请不予立案进行行政处罚。被上诉人该答复并无不妥。请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人正成公司述称，一、（2013）姑苏行初字第0078号行政判决中涉及的具体行政行为与本案所涉行政行为不是同一行为。本案中，被上诉人根据上述生效判决对原审第三人进行了调查，原审第三人提交了相关材料并作出书面说明，原审第三人的评估行为在上诉人要求查处时已经超过二年，且不存在连续状态，被上诉人不再立案查处符合法律规定。另外，根据《苏州新区房屋拆迁暂行操作规程》第三条的规定，被拆迁人对评估结果有异议的，可以向区征收办公室申请复核；被拆迁人也可自行委托评估单位另行评估。被拆迁人对行政裁决不服的，可以向人民法院起诉。上诉人在规定时间内并未对评估报告提出异议，现在上诉人已丧失提出异议的权利。上诉人的诉讼意图是通过撤销涉案评估报告，对其被拆迁房屋以现在的时点进行评估，但被拆迁房屋的评估时点是2003年的事实不会因诉讼而改变。请求驳回上诉，维持原判。

原审被告向原审法院提供的证据材料：1、苏州市姑苏区人民法院（2013）姑苏行初字第0078号行政判决书；2、房产行政违法案件登记表；3、《关于高新区怡馨花园二期动迁项目评估事项的情况说明》；4、委托评估合同、房产评估报告、工商登记和变更材料、资格证书；5、苏州**办公室的证明；6、新区农发局（2007）苏高新农房裁第11号房屋拆迁裁决书；7、依法查处申请书；8、案件立案呈批表；9、苏州住建局于2014年2月27日作出的书面答复。

原审被告向原审法院提供的法律依据：《行政处罚法》。

原审原告向原审法院提供的证据材料：苏州住建局于2014年2月27日作出的答复书。

原审第三人未向原审法院提供证据材料。

上述证据、依据均已随案移送本院。

本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。

根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。

本院认为

本院认为，原**设部《房地产估价机构管理办法》第五条第三款规定，市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内房地产估价机构的监督管理工作。苏州住建局作为苏州市房地产行政主管部门，具有对辖区内房地产估价机构的监督管理职责。

根据《行政处罚法》第二十九条第一款的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原审第三人接受委托对上诉人的房产进行评估，于2006年9月出具了涉案评估报告，于2007年5月8日交付委托人，于2007年5月14日的调解会上向上诉人进行了出示。上诉人于2013年8月10日向被上诉人申请查处原审第三人的上述评估行为，已超过《行政处罚法》规定的二年期限，且该评估行为一经作出即已完成，不存在连续或者继续状态。被上诉人依照原《房地产估价机构管理办法》和原审法院（2013）姑苏行初字第0078号行政判决确定的义务，对上诉人的查处申请进行了调查，因上诉人要求查处的行为超过二年的处罚时效，遂在规定期限内作出不予立案进行行政处罚决定，并对上诉人进行了答复，程序合法，适用法律正确。

另，上诉人提出的原审判决书未写明起诉时间的格式问题，不影响原审判决结论的正确性。原审法院对上诉人提出的回避申请所作的处理决定符合法律规定。

综上所述，上诉人戈**的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人戈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十月二十日