徐**与如皋市江安镇人民政府行政撤销二审行政判决书

审理经过

徐**因诉如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）、徐**、缪**撤销行政处理决定一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00118号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月7日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审经审理查明，徐**与周**系夫妻关系，徐**、缪兰美系夫妻关系。徐**户与徐**户系东西紧密邻居，均为如皋市江安镇六团村24组村民。多年来，两户因界址问题一直存在纠纷，多次申请要求当地政府处理。2006年4月6日，江安镇政府作出《关于徐**、徐**两户界址纠纷的处理决定》（以下简称“处理决定”），该决定中载明：为了慎重解决双方的界址纠纷，本政府依照江苏省测绘部门测资字32006203宅地现场勘测图，根据《土地管理法》第十六条之规定，作出如下处理决定：（1）徐**宅地东与徐**向西，北头宽度15.07米，南头宽度15.09米。（2）徐**宅地西与徐**向东，北头宽度17米，南头宽度17米。该决定作出后，徐**不服，向如皋市人民政府申请复议，如皋市人民政府于2006年7月3日作出（2006）皋复（受）字第14号行政复议决定书（以下简称“原行政复议决定”），维持江安镇政府作出的《关于徐**、徐**两户界址纠纷的处理决定》。

2014年镇、村组织土地确权时，缪**发现了丈田的原始账册，认为原作出的决定与原始账册不符，为此多次信访，要求政府重新处理。江安镇政府基于缪**的信访，于2014年8月19日进行立案，决定重新启动调查程序。立案后，江安镇政府进行了调查、了解，走访原丈量土地的相关人员，后又组织双方进行了听证。2014年10月26日江安镇政府作出“江政撤字（2014）2号《关于撤销﹤关于徐**、徐**两户界址纠纷的处理决定﹥的决定》”（以下简称“撤销决定”），决定书载明：本政府受理申请人缪**的申请后，进行了认真的调查，收集了相应的证据，并于2014年10月21日举行了听证会听取了当事人陈述和申辩。听证过程中，缪**提供了“记载徐**及徐**宅地东西长度均为16米的二轮土地调整时的丈册簿复印件”以证明徐**及徐**宅地东西长度均为16米；徐**提供了“载明徐**新宅地东西宽15.26米（97年）土地底册复印”以证明徐**新宅东西宽为15.26米。经核查缪**提供的“记载徐**及徐**宅地东西长度均为16米的二轮土地调整时的丈册簿复印件”与目前保存在六团村委会的1997年调田的丈尺簿底册原件一致；徐**提供的复印件未能找到其它证据给予支撑。本政府认为：由于申请人提供了新的证据且足以推翻2006年4月6日江安镇政府决定所作的依据，镇政府决定如下：撤销2006年4月6日本政府作出的《关于徐**、徐**两户界址纠纷的处理决定》。徐**不服该决定，向如皋市人民政府申请复议，如皋市人民政府于2015年1月30日作出（2014）皋行复第106号行政复议决定书（以下简称“新行政复议决定”），维持江安镇政府于2014年10月26日作出的涉诉决定。

另查明，江安镇政府在作出涉诉决定之前，以江政发（2014）35号《关于江安镇六团村村民缪**与徐**界址纠纷最新调查情况的汇报》形式向如皋市人民政府进行请示，市政府办公室要求政府法制办提出处理意见，市政府法制办建议由江安镇研究撤销2006年处理决定后如何作出新的确权决定以及新的确权决定如何执行到位的问题，再由当时参与处理该事项的单位共同讨论。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据上述规定，江安镇政府作为乡、镇一级人民政府，对其行政区域内个人与个人之间的土地使用权争议具有调查处理的职责。

本院认为

本案的争议焦点：江安镇政府作出的涉诉决定是否有事实依据和法律依据。1.依据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条、第三十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。《土地权属争议调查处理办法》规定了土地权属争议的处理程序并要求乡级人民政府在处理土地权属争议时参照执行该处理办法，但并不因此禁止乡级人民政府根据不同争议的具体情况，选择适用更有利于矛盾纠纷解决的方式来处理土地权属争议。本案中，江安镇政府在收到缪**的信访申请后，根据案件的实际情况选择其认为更适宜的处理土地权属争议的方式和方法，以直接到两户所在村组调查了解相关村、组干部、群众丈田代表、双方当事人的邻居等各方人员，并查阅了目前保存在六团村委会的1997年调田的原始丈尺簿底册。江安镇政府在综合大量证据的基础上，本着实事求是，有错必纠的原则，作出涉诉决定，其行为并无不当。但江安镇政府在作出涉诉决定时，并没有对徐**与徐**、缪**间的土地使用权争议一并解决，行为欠妥。若其涉诉决定经司法审查后被认定具有合法性，建议其尽快作出新的决定，以定纠止纷，彻底化解矛盾纠纷。江安镇政府在撤销原决定时，没有写明适用的法律依据，存在瑕疵，但不影响决定的效力。2.至于江安镇政府在作出涉诉决定时，在如皋市人民政府（2006）皋复（受）字第14号行政复议决定书仍然生效的情况下，将其原处理决定予以撤销是否合法的问题，原审认为，一般情况下，在复议机关原复议决定仍然生效的前提下，江安镇政府不能擅自作出撤销决定，但本案中，江安镇政府在作出涉诉决定之前，已意识到这个问题，并书面请示如皋市人民政府，在市政府法制办作出书面建议意见之后，江安镇政府作出涉诉决定，且在徐**申请复议后，如皋市人民政府也维持了新的撤销决定，表明其对2006年原维持决定事实上也是持撤销的态度。江安镇政府撤销原决定是基于出现新的证据，查明了客观事实，虽然程序上欠妥，但实体上并未损害当事人的合法利益，建议江安镇政府在今后的依法行政中，更加注意行政程序的正当性。

综上，江安镇政府作出的涉诉决定虽然程序上存有瑕疵，但实体处理并无不当，没有撤销的必要，故对徐**的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐**要求撤销江安镇政府作出的江政撤字（2014）2号《关于撤销﹤关于徐**、徐**两户界址纠纷的处理决定﹥的决定》的诉讼请求。

徐**上诉称，原审判决未以事实为依据，以法律为准绳，一味偏袒行政机关，想方设法在证据认定方面运用臆测方法为被告找理由，导致该案程序与实体均出现严重错误；原审中被告延期举证，法院在未要求被告说明原因的情况下即予以采用，违反行政诉讼法及行政诉讼证据规定；原审对虚假的涂销证据予以认定严重违法；原审置行政程序的正当性于不顾，反而采取推测、臆断方法，故程序违法，并导致实体错误。请求撤销一审判决；改判确认被上诉人作出的“撤销决定”违法，并予以撤销。

被上诉人江安镇政府答辩称，原审法院认定事实清楚。该案答辩人从受理、立案、提交证据、当事人陈述和辩解等，均按照法律规定进行，且充分保证了当事人的权利。在调解未果的情况下，就重新调查的情况以文件形式向如皋市人民政府请示后，答辩人根据重新调查的决定依法撤销原来的决定，原审法院对此已经查明相关事实；原审法院适用法律正确。请求中院依法驳回上诉人的上诉请求。

被上诉人徐**、缪**答辩称，请求法院驳回上诉人的上诉。

在徐**提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。

二审中，徐**向本院递交书面证人出庭作证申请书，申请徐*出庭作证。

本院经审理，对原审法院查明的案件事实予以确认。

本院认为，由于本案被诉具体行政行为是江安镇政府作出的“撤销决定”，而“撤销决定”又系基于“处理决定”，因此，本案争议焦点并不涉及事实问题，仅涉及法律问题。本案的法律争议焦点是：一、在如皋市人民政府“原行政复议决定”维持江安镇政府的原具体行政行为即“处理决定”，且已经发生法律效力的情况下，江安镇政府作出“撤销决定”是否具有法律依据。二、如皋市人民政府（法制办）对江安镇政府“请示”提出的内部“建议”能否作为江安镇政府撤销原具体行政行为即“处理决定”的依据；江安镇政府作出撤销原具体行政行为的“撤销决定”是否符合职权法定原则，程序是否合法。

一、关于在如皋市人民政府“原行政复议决定”维持江安镇政府的原具体行政行为即“处理决定”，且已经发生法律效力的的情况下，江安镇政府作出“撤销决定”是否具有法律依据问题

《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。第三十一条第三款规定，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行行政复议决定或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。根据该法第三十三条第一款的规定，申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，对于维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关强制执行，或者申请人民法院强制执行。

本案中，江安镇政府具有对徐**、徐**界址纠纷作出处理的法定职权。江安镇政府据此作出“处理决定”具有法律依据（至于江安镇政府在“处理决定”中未适用法律条款的问题不在本案审理范围，故不予评判）。但需要注意的是，本案的特殊性在于，江安镇政府在作出“处理决定”后，徐**未申请行政复议，徐**对此不服，向如皋市人民政府申请复议。如皋市人民政府经复议，作出“原行政复议决定”，维持江安镇政府的“处理决定”。徐**、徐**当时均未对“原行政复议决定”提起行政诉讼，该行政复议决定已经发生法律效力。故在此情况下，对于徐**、徐**而言，仅涉及是否履行该“处理决定”的问题；对于江安镇政府而言，在徐**、徐**未履行“处理决定”时，仅涉及由江安镇政府强制执行或者申请人民法院强制执行该“处理决定”的问题，并不涉及由江安镇政府另行作出“撤销决定”或者其他决定的问题。也就是说，在如皋市人民政府或者其上级行政机关未改变已生效的行政复议决定前，江安镇政府不得自行撤销经如皋市人民政府复议维持的具体行政行为。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，在如皋市人民政府“原行政复议决定”维持江安镇政府的原具体行政行为即“处理决定”，且已经发生法律效力的前提下，江安镇政府作出“撤销决定”没有法律依据。

二、关于如皋市人民政府（法制办）对江安镇的“请示”提出的内部“建议”能否作为江安镇政府撤销原具体行政行为的依据；江安镇政府以如皋市人民政府（法制办）的内部“建议”作为依据，作出撤销原具体行政行为的“撤销决定”是否符合职权法定原则，是否超越职权，程序是否合法问题

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款第（二）、（三）项规定，县级以上的地方各级人民政府行使的职权是，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；改变或者撤销所属各工作部门的不行当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。第六十一条第一款第（一）、（七）规定，乡、民族乡、镇人民政府行使的职权是，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；办理上级人民政府交办的其他事项。

从以上规定可以看出，镇人民政府执行县级人民政府的决定和命令，发布决定和命令，办理县级人民政府交办的其他事项既是其法定职权，同时又是其法定义务。据此，江安镇政府作为如皋市人民政府的下级行政机关，应当依法执行上级行政机关如皋市人民政府的决定、命令，办理如皋市人民政府交办的其他事项。

本案中，根据案件事实可以认定，江安镇政府明知“处理决定”以及“原行政复议决定”的存在且具有法律效力，故在其作出“撤销决定”前，将经过重新调查的徐**与徐**、缪兰美之间界址情况的相关材料通过正式文件向如皋市人民政府进行请示，请求如皋市人民政府作出批示，应当说符合正当法定程序原则。

然而，江安镇政府在仅有如皋“市政府办公室请示事项批办单”中的“法制办意见：建议由江安镇研究撤销2006年处理决定后如何作出新的确权决定以及新的确权决定如何执行到位的问题，再由当时参与处理该事项的单位共同论证”，而未有该批办单中“分管市长批示意见”、“领导批示”，更未有如皋市人民政府以具有法律效力的决定、命令等正式文件提出新的处理意见的情况下，即行作出“撤销决定”，则明显违反《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，该“撤销决定”的程序欠缺法律上的正当性。换言之，本案中，江安镇政府在明知“原行政复议决定”、“处理决定”仍然具有法律效力，而如皋市人民政府对其请示仅有“市政府办公室请示事项批办单”即行政机关的内部文稿，而未有如皋市人民政府正式发布的决定、命令等文件的前提下，擅自作出“撤销决定”，属于违反法定程序，超越职权的行为，不符合职权法定原则，撤销程序欠缺法律上的正当性。

综上所述，如皋市人民政府对江安镇政府的“请示”提出的内部“建议”不能作为江安镇政府“撤销决定”的依据；江安镇政府以该内部“建议”作为依据，作出“撤销决定”违反职权法定原则和正当法定程序。

最后需要指出，江安镇政府在作出“撤销决定”后，如皋市人民政府针对徐**的复议申请，经复议后作出“新行政复议决定”，维持江安镇政府的“撤销决定”，“新行政复议决定”已经发生法律效力。而如皋市人民政府作出“新行政复议决定”又发生于修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，该行政复议案件中的申请人徐**、第三人徐进东不能对该维持原具体行政行为的复议决定提起行政诉讼，法院自然也无法对“新行政复议决定”的合法性进行审查。况且，由于本案被诉行政行为是“撤销决定”而非行政复议决定，因此，在“原行政复议决定”已经发生法律效力，而“新行政复议决定”也已发生法律效力，但两者的结论明显产生冲突的情况下，如何妥善处理好这一问题，只能由作出“原行政复议决定”与“新行政复议决定”的如皋市人民政府或者其上级行政机关依据相关法律规定的程序进行，本院对此不予评说。

根据上述分析意见可以得出结论，本案审查范围是江安镇政府作出“撤销决定”的合法性、程序正当性问题。原审法院虽然已经注意到了这一问题，并指出了涉诉决定在程序上的瑕疵，但审理重点仍着重围绕本案事实而非法律问题进行，并在判决理由部分认为“撤销决定”中的“实体处理并无不当，没有撤销的必要”，本院认为，原审法院的该判决理由欠妥，判决驳回徐**的诉讼请求属于适用法律错误，本院对此依法判决撤销。同时，基于前述对江安镇政府作出的“撤销决定”没有法律依据，超越职权，违反职权法定原则，违反正当法定程序的分析判断理由，本院亦判决撤销该“撤销决定”。关于徐**在二审中要求本院准许证人徐某出庭作证的申请，本院根据《最**法院关于行政诉讼证据的若干规定》第四十三条第一款的规定，不予准许。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）、（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00118号行政判决。

二、撤销如皋市江安镇人民政府2014年10月26日作出的“江政撤字（2014）2号《关于撤销﹤关于徐**、徐**两户界址纠纷的处理决定﹥的决定》”。

一、二审案件受理费各50元，均由如皋市江安镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月五日