赵**与镇江市公安局新区分局行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人赵**因与被上诉人镇江市公安局新区分局治安管理行政处罚一案，不服镇江经济开发区人民法院（2015）镇经行初字第7号行政判决，于2015年6月11日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人赵**及其委托代理人吴**、崔**，被上诉人镇江市公安局新区分局的委托代理人李*（出庭负责人）、田**到庭参加庭审。本案现已审理终结。

原审法院经庭审举证质证认定以下案件事实：原告之子吴*于2006年通过拍卖竞得原中国农业**分理处办公楼等房产，后该房产因手续不全被认定为违法建设，被镇江**道办事处等相关部门组织实施强制拆除。原告认为上述房屋被强制拆除违法，多次至北京相关部门反映相关问题。北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年3月25日、7月23日、8月4日对原告作出书面训诫书告知原告应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。2015年1月4日中午12时许，北京市公安局西城分局府右街派出所再次对原告作出书面训诫书。被告于2015年1月5日进行接处警登记，登记表载明因辖区居民赵**（即本案原告）至北京市中南海周边非正常上访，指派民警至北京做劝返工作，并对其在北京实施非正常上访行为进行调查。2015年1月5日，北京市公安局西城分局府右街派出所向被告出具工作说明一份，载明民警在中南海周边执行勤务时，发现原告声称要到中南海上访，民警对原告训诫后送至指定场所。2015年1月5日、6日，被告对镇江新区委派驻京人员就原告非正常上访行为进行调查，驻京人员反映原告在中南海非访区域上访，笔录中另对原告的上访情况、相关部门劝返工作等情况均作出调查。镇江市驻京信访工作组向被告出具2015年镇江市进京非正常上访人员情况登记表，表中载明：上访人员姓名赵**，非访时间2015年1月4日，非访地点中南海周边，历次非访情况第4次，北京公安部门出具训诫书及劝返情况。2015年1月6日，镇江新区信访局向被告出具情况说明一份，载明原告曾三次在北京市中南海周边非正常上访，今年1月4日12时许又进行非正常上访，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序请求依法处理。同日镇江**道办事处向被告出具关于原告信访事项的化解稳控工作报告，要求对原告非正常上访扰乱公共秩序行为依法处理。镇江**道办事处工作人员至被告大**出所处报案称原告实施非正常上访行为。该派出所对报案人制作笔录，同时作出新*（港）受案字（2015）44号受案登记表。同日该派出所对原告发出新*（港）受案字（2015）2号传唤证。原告于2015年1月6日21时30分到该派出所接受询问，原告在“通知家属记录”中签字，记录中载明“当事人赵**自行通知丈夫吴**”。审理中原告认可当时已电话告知吴**。同日22时许*1月7日10时许，被告两次对原告进行询问，原告拒绝在笔录中签字。2015年1月6日23时许*1月7日8时许，被告对镇江**道办事处大港村村民委员会及镇江**道办事处的相关工作人员就原告信访、劝返等情况进行调查，并制作询问笔录。2015年1月7日13时许，被告就拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据对原告进行处罚前告知，并制作告知笔录。原告拒绝在笔录中签字。同日被告作出新*（港）行罚决字（2015）2号行政处罚决定，原告仍拒绝签字。原告在“通知家属记录”中签字。审理中原告认可当时已电话告知吴**。后原告被送往镇江市拘留所行政拘留。现已执行完毕。原告认为被告作出新*（港）行罚决字（2015）2号行政处罚决定无事实及法律依据，无管辖权，程序违法，侵犯其合法权益，诉至法院，请求撤销被告新*（港）行罚决字（2015）2号行政处罚决定。

审理过程中原告于2015年3月10日向北京市公安局西城分局申请公开“西**分局制作的2014年3月25日、7月23日、8月4日、2015年1月4日赵**在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交镇江市公安局新区分局的法律手续的信息”，北京市公安局西城分局政府信息公开接待室于2015年3月25日，对原告答复申请公开的信息不存在。

一审法院认为

原审法院认为：公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。根据**务院《信访条例》规定，信访人采用走访形式提出信访事项应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。违反相关规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中原告于2014年3月25日、7月23日、8月4日和2015年1月4日在北京中南海周边被公安机关发现“上访”，并被书面训诫。被告依据北京市公安局西城分局府右街派出所作出的四份训诫书，结合北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明、调查询问笔录等证据，认定原告以房屋拆除等问题为由在2014年3月25日、7月23日、8月4日和2015年1月4日到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱了北京中南海周边公共场所秩序并无不当。被告依据治安管理处罚法等相关法律规定，在作出行政处罚决定之前，已依法告知了原告作出行政处罚决定的事实、理由和依据，其告知行为并无不当。被告通过原告通知原告家属传唤、拘留事宜亦属合理。被告按照内部流程形成涉案行政处罚决定，并无不当。被告在庭审中明确表示行政处罚决定书的作出必须经集体讨论，被告提交的证据已证明其依据法律规定对原告进行了受案、传唤、调查取证、告知、送达等程序作出被诉的行政处罚决定书，并不存在程序违法问题。原告以上述行政处罚决定作出程序违法为由要求撤销被诉行政处罚决定依据不足，不予支持。被告作出的新公（港）行罚决字（2015）2号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。原告要求撤销被告作出的新公（港）行罚决字（2015）2号《行政处罚决定书》，无事实和法律根据，法院不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告赵**的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人赵**上诉称：1、被上诉人作出的行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，上诉人并未去中南海周边上访。2、由北京市公安局西城分局《政府信息不存在告知书》内容可知，上诉人没有收到北京市公安局西城分局的训诫，故被上诉人依据训诫书对上诉人进行行政处罚没有依据。3、被上诉人作出新公（港）行罚决字（2015）2号《行政处罚决定书》前，没有告知上诉人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，也没有告知违反治安管理行为人依法享有的权利，程序违法。4、上诉人并没有进行非法游行或闹事等不当行为，没有使任何公共场所陷入混乱，被上诉人也没有任何证据能够证明上诉人扰乱了公共场所秩序且情节严重，因此被上诉人作出行政拘留的处罚决定属滥用职权，原审法院不依法给予认定属适用法律错误。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求法院撤销原判决，并依法撤销被上诉人作出新公（港）行罚决字（2015）2号《行政处罚决定书》的具体行政行为。

被上诉人辩称

被上诉人镇江市公安局新区分局答辩称：1、一审法院对上诉人扰乱公共秩序的维持是符合法律规定，赵**先后四次在北京中南海周边实施了非正常上访行为，被北京市公安局予以训诫，已经构成了扰乱公共场所秩序，被上诉人依据治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项规定作出处罚符合规定。2、被上诉人对上诉人作出的行政拘留处罚决定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。3、上诉人上诉理由中描述的内容与本案查明的事实不符，上诉理由没有依据，请求法院驳回上诉请求，维持一审判决。

上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。

本院经庭审质证，当事人对一审提供的证据均无新的质证意见。对于一审认定的事实，被上诉人无异议，上诉人异议认为：1、北京市公安局西城分局府右街派出所从来没有给上诉人出具过书面的训诫书，也没有书面告知过上诉人应当去指定的信访场所去信访；2、被上诉人仅仅依据接处警登记表，直接去北京做劝返工作，还对上诉人的行为进行调查，被上诉人遗漏了收案审批程序，还没有决定是否调查。3、上诉人的询问笔录均未有上诉人的签字，证明不了笔录的真实性。4、告知笔录仅仅有警察的签字，没有上诉人的签字，这份证据不能证明对上诉人进行了告知。

对于上诉人的上述异议，被上诉人当庭作出了以下答辩：1、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明、四份训诫书能够说明上诉人实施了非正常上访的行为。2、上诉人对被上诉人的处罚严格依照法定程序。3、上诉人以笔录中没有其签字为由否认询问笔录，没有法律依据，按照法律规定两个民警在场作出客观认定就予以采信。4、上诉人的异议、辩论意见与事实不符，与本案也无关。

对上诉人提出的异议，因上诉人未能提供有效证据予以证实，本院不予采信。

本院查明

本院经审理，原审法院对证据的认证正确，予以确认。根据庭审确认的证据，本院认定事实与原审认定事实无异。

本院认为

庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点，即：被上诉人作出的新公（港）行罚决字（2015）2号行政处罚决定是否合法展开了辩论。均坚持各自的诉辩意见。

本院认为：公民通过信访反映问题是其合法的权利，但应该遵守相关法律法规。**务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机关、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人赵**于2014年3月25日、7月23日、8月4日，三次在北京市中南海周边地区非正常上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并依法予以训诫。2015年1月4日下午，上诉人又在中南海周边地区实施非正常上访行为，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。上诉人明知北京中南海周边等地不是信访场所，不听劝阻，多次到该区域实施非正常上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序，且情节较重。被上诉人认为上诉人多次实施非正常上访行为，多次被公安机关训诫，属于情节较重，并按照治安管理处罚法的相关规定，对其作出行政拘留十日的治安处罚，认定事实清楚，适用法律正确。上述事实有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明、四份训诫书、赵**的陈述、镇江市公安局新区分局对接访工作人员的调查笔录以及赵**被送往北京市**济中心的事实等证据证实。上诉人上诉称，其未到中南海周边上访，没有被训诫，被上诉人对其行政处罚事实不清的上诉理由不能成立，本院不予采信。被上诉人在对赵**作出行政处罚决定之前，依法对赵**进行了受案、传唤、调查取证、告知、送达等程序。上诉人以被上诉人对其行政处罚决定程序违法上诉理由，因无事实依据，本院也不予采信。

综上，原审法院判决驳回赵**要求撤销镇江市公安局新区分局的新公（港）行罚决字（2015）2号行政处罚决定的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人赵**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月二日