祝**与扬州市公安局邗江分局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人祝**诉被上诉人扬州市公安局邗江分局（以下简称邗**分局）不履行保护财产权法定职责一案，2014年11月30日，扬州**民法院作出（2014）扬江行初字第00037号行政判决书。上诉人祝**不服，向本院提起上诉。本院于2015年2月3日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人祝**及其委托代理人裴**，被上诉人邗**分局的委托代理人柏正友、黄**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定：原告祝**因位于扬州市邗江区槐泗镇槐二村的出行道路被人挖断，致其经营受阻为由，曾于2014年4月28日向被告**分局寄交了《查处申请书》，要求对该起违法行为进行调查并作出处理。被告接报后，经审查，根据案件属地管辖原则，认为原告申请所述违法行为发生地不属于其管辖区域，对原告申请要求的查处事项没有管辖权，并将原告查处申请移交给扬州市公安局蜀岗-瘦西湖风景名胜区分局（以下简称景区公安分局）。后原告也通过邗江**访室电话了解到被告已将其申请转至景区公安分局。

一审法院认为

原审法院认为：公安机关负有保护公民、法人或者其他组织人身权利、财产权利不受侵犯的法定职责。原告祝**以其权利受侵害为由申请公安机关查处，应属于公安机关职责范围。至于被告**分局对原告申请查处的事项是否具有管辖权，原告虽对被告提供的上述管辖区域调整的合法性存在质疑，但管辖区域调整是与本案有关联的另一行为，而该行为的作出机关并非被告，行政主体代表国家所作的意思表示，应当具有公定力，非经法定程序不得变更或撤销，行政行为的公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，具有被推定合法而要求所有机关、组织或者个人予以尊重的一种法律效力，故本案中本院尚不足以对该行为进行合法性审查。被告以其无管辖权为由曾电话告知原告，并已将其申请转交有管辖权的其他机关，而具有管辖权的扬州市公安局蜀岗-瘦西湖风景名胜区分局平山派出所（以下简称平山派出所）亦已知晓且已处警，被告实际上已履行了作为义务。被告向景区公安分局移送材料并告知原告的事实虽已得到原告自认，但其未能在举证期限内提供有效证据，显属履行瑕疵。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告祝**要求确认被告**分局不履行查处法定职责的行为违法并继续履行的诉讼请求；案件受理费50元，由原告祝**负担。

上诉人诉称

上诉人祝**上诉称：首先，上诉人从未自认被上诉**安分局向景区公安分局移送材料并告知上诉人的事实。原审法院认定事实不清。被上诉人虽然提交了一份平**出所的接处警工作登记表，但不能证明上述登记表来自于其向平**出所移交，更不能证明曾告知上诉人。庭审中，上诉人也从未自认被上诉人曾向平**出所移送材料并告知上诉人的事实。其次，从本案证据材料看，被上诉人提交的扬州市人民政府《关于蜀岗-瘦西湖风景名胜区代管区域扩容的通知》（扬**（2013）20号，以下简称扬**（2013）20号文件）一审判决未予认定，而且即便依据扬**（2013）20号文件规定，槐二村也仅仅划归平山乡代管，并非行政区划变更，扬州市公安局依据扬**（2013）20号文件对各分局案件管辖区域进行的划分调整，也应当认定为是一种代管的法律关系，因此本案仍然属于被上诉人案件管辖范围。最后，被上诉人的具体行政行为并非原审法院认定的履行瑕疵，而是程序和实体均违法。原审法院适用法律错误。上诉人因出行道路被毁，而向被上诉人要求查处违法行为。被上诉人既然是负有公共安全管理职责的行政机关，上诉人向其书面要求查处违法行为，其就应该依据相关规定履行职责。如果确不属于其管辖，应当依法移送至有管辖权的行政机关并告知上诉人。被上诉人未能履行上述法定义务，致使上诉人经营的企业停工、减产，经济损失进一步扩大，被上诉人的不作为致使上诉人遭受了重大损失。因此，上诉人起诉被上诉人不作为的理由依法成立。原审法院适用《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上**安分局答辩称：首先，根据扬**（2013）20号文件规定，自2013年1月29日起将邗江区槐泗镇的槐二村（不含原唐沟村6个村民小组）、槐子村和槐泗社区划归平山乡代管（景区代管）。扬州市公安局《关于广陵、邗江、景区、生态科技新**局部分治安管辖区域划分调整的通知》（扬公局（2013）324号，以下简称扬公局（2013）324号文件）也规定，自2013年12月16日起将原邗江区平山乡划出的槐二村由平**出所管辖。根据案件属地管辖原则，无论上诉人祝**要求被上诉人查处事项的案发时间，还是上诉人向被上诉人寄交查处申请时间，其要求立案查处的事项均不属于被上诉人管辖范围，被上诉人对上诉人申请要求的查处事项没有管辖权。其次，被上诉人于2014年4月29日收到上诉人邮寄的查处申请书后，被上诉人信访科于2014年5月7日与上诉人电话联系，告知其所反映的案发地已经划归平**出所管辖，并及时将上诉人提交的查处申请书移送景区公安分局信访科。同时，被上诉人也与平**出所取得联系，得知该单位民警曾于2014年3月18日到上诉人反映的案发地处警，且该单位亦已收到了上诉人的立案查处申请书。综上，被上诉人认为自身已经针对上诉人的查处申请履行了相应的法定职责。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

一审期间，原审被告邗**分局向原审法院提交了下列证据：

1、落款时间为2013年1月29日，扬州市人民政府《市政府关于蜀岗－瘦西湖风景名胜区代管区域扩容的通知》（扬**（2013）20号）；

2、落款时间为2013年12月16日，扬州市公安局《关于广陵、邗江、景区、生态科技新**局部分治安管辖区域划分调整的通知》（扬公局（2013）324号）；

3、扬州市公安局蜀岗－瘦西湖风景名胜区分局平山派出所《接处警工作登记表》；

4、由被上诉人注明复印自平山派出所档案的落款时间为2014年4月25日，祝长奇致邗**分局《查处申请书》。

二审期间，被上**安分局向本院提交了下列证据：

5、落款时间为2014年4月25日，载有邗**分局负责人批示内容及该局信访科工作人员备注内容的祝**致邗**分局《查处申请书》一份；

6、中国**限公司扬州分公司通话记录单一份。

被上**安分局提交的上述证据均为复印件，其中证据1和证据2，用以证明上诉人报称的违法行为发生地槐二村不属于被上诉人治安管辖区域；证据3，用以证明平**出所已经接到原告报案并已处警；证据4，用以证明祝**曾向平**出所寄交过该《查处申请书》；证据5和证据6，用以证明被上诉人收到上诉人祝**寄送的《查处申请书》后已经依法予以处理，并电话告知祝**应当向景区公安分局反映诉求。

原审原告祝**在一审期间向原审法院提交了下列证据：

1、落款时间为2014年4月25日，祝长奇致邗**分局要求对故意毁坏其出行道路的违法行为进行调查并追究行为人法律责任的《查处申请书》；

2、国内标准快递单据及投寄查询单。

原审原告祝**提交的上述证据均为复印件，用以证明其向原审被告邗**分局提交了本案所涉《查处申请书》的事实。

上诉人祝**在二审期间未向本院提交新证据。

经庭审质证，上诉人祝**对被上**安分局在一审期间向原审法院提交的全部证据的质证意见与一审期间相同。二审期间，上诉人补充认为：1、对证据1，扬州市人民政府依法无权对乡镇行政区划进行调整，被上诉人提交的扬**（2013）20号文件不具有合法性，不能导致上诉人报称的违法行为发生地槐二村区划调整的法律效果；2、对证据2，该规范性文件系以扬**（2013）20号文件为制定依据，由于扬**（2013）20号文件不具有合法性，扬公局（2013）324号文件亦应不能作为本案定案依据，即便可以作为本案定案依据，由于仅为代管关系，也不能达到证明被上诉人所称上诉人报称案情不属于其管辖范围的效果；3、对证据3，即便平**出所对相关事项进行处理，也应当以被上诉人的名义作出。上诉人祝**对被上诉人在二审期间提交的全部证据均有异议，认为该两份证据均不属于新证据范畴，且证据6无法证明通话内容。二审期间，被上**安分局对上诉人祝**在一审期间向原审法院提交的全部证据均无异议。

本院认为

本院认为，其一，关于被上**安分局在一审期间向原审法院提交的全部证据。一方面，证据1，经核实真实存在，且该规范性文件仅将邗江区槐泗镇的槐二村（不含原唐沟村6个村民小组）、槐子村和槐泗社区划归平山乡代管（景区代管），与上位法并不冲突；证据2，盖有扬州市公安局印章，且该规范性文件系上级公安机关依职权对所辖下级公安机关治安管辖区域划分的规定，可以作为本案判断被上诉人治安管辖区域的依据；证据3，盖有平**出所印章，且有处警民警及值班领导签名；证据4，经核实确系上诉人自书材料。因此，对上述证据的真实性、合法性均应予以确认。另一方面，证据1，可以证明扬州市人民政府将原邗江区槐泗镇槐二村划归平山乡代管（景区代管）的事实；证据2，可以证明扬州市公安局将原邗江区槐泗镇槐二村划入平**出所治安管辖区域的事实；证据3，可以证明报警电话为150××××5558的报警人于2014年3月18日拨打110报警称，“琼花麻油厂负责人祝**（男，××，139××××7469）以拆迁事宜未和政府谈妥为由阻止施工”的事实以及据该《接处警工作登记表》所载，该派出所接到110指令后，指派民警于当日赴现场处警的情节，上述《接处警工作登记表》中提及的“祝**”，虽与上诉人姓名存在差异，但注明的身份证号码和电话号码确为上诉人，可以认定即为上诉人本人；证据4，该证据虽由被上诉人注明复印自平**出所档案，但并无平**出所相应说明予以印证，仅凭该证据不足以证明被上诉人主张的上诉人曾向平**出所提交该《查处申请书》的事实。综上，本院对被上诉人提交的证据1-3均依法予以确认，对证据4不予确认。其二，关于被上诉人在二审期间提交的证据5和证据6。被上诉人未能在法定的举证期限内向原审法院提交该两份证据，且不符合二审期间补充新证据的相关规定，因此，本院对该两份证据均不予确认。其三，关于上诉人祝**在一审期间向原审法院提交的全部证据。一方面，被上诉人对上述证据均未提出异议；另一方面，该两份证据可以证明上诉人向被上诉人寄送本案所涉《查处申请书》，要求被上诉人依法对故意毁坏上诉人出行道路的违法行为进行调查，对实施破坏行为的不法份子追究法律责任的事实。因此，本院对上诉人提交的证据1和证据2均依法予以确认。

根据上述定案证据以及双方当事人庭审陈述，本院认定以下事实：

2014年3月18日，报警电话为150××××5558的报警人拨打110报警称，祝长*以拆迁事宜未和政府谈妥为由阻止施工。据平**出所《接处警工作登记表》所载，该派出所接到110指令后，于当日指派民警赴现场处警。2014年4月28日，上诉人祝长*向被上**安分局以邮寄方式提交落款时间为2014年4月25日的《查处申请书》一份，要求被上诉人依法对故意毁坏上诉人出行道路的违法行为进行调查，对实施破坏行为的不法份子追究法律责任。据祝长*陈述，其在上述《查处申请书》中要求查处的违法行为发生地原为邗江区槐泗镇槐二村，现为蜀岗-瘦西湖风景名胜区平山乡槐二村，违法行为人的居住地亦为上述地址，上述《查处申请书》由邗**分局转到景**分局，后由景**分局转到平**出所，且邗**分局信访科工作人员在电话中亦将该局要将上诉人提交的上述《查处申请书》转送至景**分局的情况予以了告知。

另查明，2013年1月29日，扬州市人民政府印发扬府发（2013）20号文件，将原邗江区槐泗镇槐二村划归平山乡代管（景区代管）。2013年12月16日，扬州市公安局制发扬公局（2013）324号文件，将原邗江区槐泗镇槐二村划归平**出所治安管辖范围。

本案的争议焦点在于：1、上诉人祝**起诉被上**安分局不履行法定职责的理由能否成立；2、被上**安分局对上诉人递交的查处申请予以处理是否符合法律程序。

本院认为：首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，根据扬**（2013）20号文件以及扬公局（2013）324号文件规定，原邗江区槐泗镇槐二村已于2013年划归平山乡代管（景区代管），并划归平**出所治安管辖范围，而据上诉人祝**陈述，其在向被上诉人提交的本案所涉《查处申请书》中要求查处的违法行为发生地和违法行为人的居住地均为原邗江区槐泗镇槐二村，则上诉人要求查处的违法行为发生地和违法行为人的居住地，在上诉人向被上**安分局提交本案所涉《查处申请书》时，均已不属于被上诉人治安管辖范围。因此，被上诉人对上诉人所报称的事项并无相应的管辖权，上诉人起诉被上诉人不履行法定职责的理由不能成立。

其次，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；（二）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人；（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。本案中，一方面，虽然被上诉人未能针对其主张的在收到上诉人提交的本案所涉《查处申请书》后的相关处理，提交相应证据予以证明，但根据上诉人在一审及二审庭审中的陈述，上诉人对被上诉人在收到上诉人提交的本案所涉《查处申请书》后，认为上诉人所报称的事项不属于自身治安管辖范围，而将上述《查处申请书》移送至景**分局，后由景**分局转到平**出所，并由被上诉人信访科工作人员将该局要将上述《查处申请书》移送至景**分局的相关情况在电话中告知上诉人的相关情节予以认可。因此，依照《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条的规定，可以认定上述事实。另一方面，即便被上诉人认为上诉人在上述《查处申请书》中所报称的事项不属于该局管辖或不属于公安机关职责范围，亦应当在及时受理后进行相应处理并依法告知上诉人，而被上诉人未能提交的相应证据以证明其已经履行了相应受理登记程序以及将相关处理情况告知上诉人的时间和方式符合上述规定要求，应当认定被上诉人在对上诉人提交的上述《查处申请书》的处理程序上存在一定不当。但结合被上诉人客观上已经将上述《查处申请书》移送至有管辖权的景**分局，上诉人就其报称事项获得相关法律救济的权利并未由于被上诉人的上述程序不当而受到实质性不利影响。因此，被上诉人所存在的上述程序不当，可以认定为程序瑕疵。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人祝**的上诉请求无事实及法律依据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，本院判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人祝**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月十九日