郑**与宁波**源局不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告郑**因认为被告宁波市国土资源局（以下简称市国土局）不履行土地行政监督法定职责，于2015年6月25日诉至本院。本院于同日受理后，于2015年6月30日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月13日依法公开开庭审理了本案，原告委托代理人秦**、李**到庭参加诉讼，被告市国土局的委托代理人廖**、王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告委托北京市中唐律师事务所李**律师于2015年2月9日向被告发出《关于查处宁波**有限公司延期开发土地违法行为》的律师函，要求被告对宁波**有限公司（以下简称宁房公司）延期开发土地的行为进行查处。

原告诉称

原告郑**起诉称：2012年12月左右，原告与宁**司签署《商品房买卖合同》，约定原告购买开发商建设的位于青林湾二期6#地块的住宅房屋，房屋于2014年5月27日进行交付。合同签订后，原告通过调查得知，2002年7月22日，被告与开发商签订（2002）第104号及（2002）第105号《国有土地使用权出让合同》，合同第五条、第十三条约定被告2003年6月30日前将海曙水上公园3#-b南块、水上公园二期3#-c南块地块交付宁**司，同时约定多层建筑在2003年12月30日前开工，2005年12月30日竣工，高层建筑在2004年6月30日前开工，2007年6月30日竣工。然而，据原告调查知悉，上述地块开工日期为2012年。开发商延期开发土地行为明显不符《国有土地使用权出让合同》的约定。2015年2月9日，原告向被告发送《关于查处宁波**有限公司延期开发土地违法行为的律师函》，请求被告履行法定职责，对开发商延期开发土地的违法行为进行查处。根据《城市房地产管理法》第二十五条之规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条之规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。开发商延期开发土地，被告应当依法予以查处。但至今，被告未履行任何职责，也未对原告作出任何答复，明显属于怠于履行职责，构成违法。综上，原告为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关之规定，请求判令被告不履行法定职责违法，并责令依法限期依原告申请履行法定职责。

原告郑**为证明其主张向本院提交如下证据：

1.《商品房买卖合同》1份，拟证明被告购买了青林湾二期6#地块的住宅，是适格原告；

2.EMS快递单、快递查询截图各1份，拟证明原告向被告邮寄了律师函，被告已签收，收到原告的申请；

3.律师函、业主名单各1份，拟证明原告向被告邮寄了律师函，要求查处宁**司延期开发土地的违法行为；

4.（2015）昌行初字第101号行政判决书，拟证明原告发出的查处申请属于要求行政机关履行职责，不属于信访，被告在收到查处申请后应立即立案调查并将查处结果告知原告；

证据4系原告当庭提交。

以上证据均系与原件核对无异的复印件。

被告辩称

被告市国土局答辩称：一、涉案水上公园二期3#-a、3#-b和3#-c地块的延期均经过依法批准，并无原告所诉违法行为，有21份《建设项目延期开发审批表》为证。延期开发审批表分别为：甬土资延2008第028号（3#-c北块）、甬土资延2008第029号（3#-b南块）、甬土资延2008第030号（3#-b北块）、甬土资延2008第031号（3#-c南块）、甬土资延2008第032号（环城北路以北、黄家河以西、西外环路以东、姚*以南）、甬土资延2008第033号（3#-A-2地块）、甬土资延2008第034号（3#-A-4地块）、甬土资延2008第035号（3#-A-3地块）、甬土资延2009第040号（3#-3地块）、甬土资延2009第041号（3#-A-3地块）、甬土资延2009第042号（3#-A-4地块）、甬土资延2009第043号（3#-A-2地块）、甬土资延2009第044号（3#-c南块）、甬土资延2009第045号（环城北路以北黄家河以西西外环路以东姚*以南）、甬土资延2009第046号（3#-b北块）、甬土资延2009第047号（3#-b南块）、甬土资延2010第029号（3#-c北、3#-A-2、3#-b南、3#-c南、环城北路以北黄家河以西西外环路以东姚*以南、3#-b北）、甬土资延2010第042号（3#-A-3、3#-A-4块）、甬土资延2011第038号（3#-A、3#-A-2、3#-b南北、3#-c南北、环城北路以北黄家河以西西外环路以东姚*以南）、甬土资延2012第021号（3#-c北、3#-b南、3#-c南、3#-b北、环城北路以北黄家河以西西外环路以东姚*以南、3#-A-2、3#-A）、《建设项目延期开发审批表》（F1212201303008）。二、原告不具备行政诉讼的主体资格。原告同宁**司签订的商品房买卖合同，仅仅是债权性质的民事法律关系，若有纠纷应按照民事法律规范处理。根据合同相对性，土地使用权出让合同履行情况仅对被告和宁**司具有利害关系与原告无关。虽然原告有权举报宁**司违法用地行为，也可以根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定请求答辩人查处，但该种权利仅仅是举报和提供违法线索的权利，不意味着原告同被诉不作为行为具有法律上的利害关系。原告2012年7月才与宁**司签订买房合同，与在此之前的宁**司是否有延期开发的行为之间，不具有利害关系，宁**司此前无论有无延期开发的事实，都不会损害原告方的利益。三、北京市中唐律师事务所代理的黄皎诉被告同一案由同一事实的案件（（2015）甬*行初第25号）已在宁波市江东区人民法院审理过程中，原告作为本案涉案同一楼盘内其他业主，再次提起诉讼，实际上会导致人民法院对被诉行为的重复审查，不具有实际诉讼意义，故请求驳回其起诉。综上，请求人民法院驳回原告起诉。

被告为证明被诉行政行为合法，于2015年7月14日向本院提交证据如下：

1.律师函、复函、编号（2007）0203208《规划审查意见回复单》、国内挂号信函（邮件编号XA31080967433）和网上查询单各1份，拟证明被告收到律师函后，已就律师函中反映的问题进行了调查核实并予以复函答复，不存在不履职；

2.甬土招合：（2002）第103号、第104号、第105号国有土地使用权出让合同、地块移交单（水上公园二期3#-a、3#-b、3#-c）、《关于水上公园二期地块有关情况的说明》、地块移交单（后孙）各1份，拟证明地块移交时间为2005年6月15日，比土地使用权约定的2003年6月30日晚，且移交单上注明土地尚需继续进行拆迁及清理的事实；

3.关于要求延长土地证有效期报告（2008年6月11日）、关于要求延长土地证有效期报告（2010年6月13日），甬土资延2008第28号、第29号、第30号、第31号、第32号、第33号、第34号、第35号，甬土资延2009第40号、第41号、第42号、第43号、第44号、第45号、第46号、第47号，甬土资延2010第29号、第42号，甬土资延2011第38号、甬土资延2012第21号，建设项目延期开发审批表（F1212201303008）各1份，拟证明涉案水上公园二期3#-a、3#-b、3#-c地块的延期均经过依法批准，并无原告所诉违法行为；

4.建筑工程施工许可证（编号：3302032011021601201）、开工报告各1份，拟证明涉案地块已与2011年2月18日动工开发。

以上证据均系与原件核对无异的复印件。

被告市国土局向本院提交的作出被诉行政行为的法律法规依据如下：

《国土资源行政处罚办法》第十二条。

对当事人提交的证据（含被告提交的依据），本院当庭予以出示，并交由当事人进行质证。

原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1中律师函的真实性、合法性、关联性均无异议，对复函的真实性、合法性、关联性均有异议，认为没有收到复函，对《规划审查意见回复单》的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的不认可，因为证据作出时间晚于土地出让合同约定的时间，对国内挂号信函和网上查询单认为其收件人不是原告本人，因此真实性、合法性、关联性均不认可；对证据2中三份土地出让合同的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为根据合同的约定宁**司没有按期开工，对地块移交单（水上公园二期3#-a、3#-b、3#-c）、《关于水上公园二期地块有关情况的说明》、地块移交单（后孙）的真实性、合法性、关联性有异议，宁**司属于延期开发土地，是违法行为；对证据3中关于要求延长土地证有效期报告的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可，因为宁**司取得国有土地使用证的时间是2004年12月25日，有效期为2年，截止日期是2006年12月25日，但证据显示申请是2008年6月11日，土地证已经自动失效，对建设项目延期开发审批表的真实性、合法性、关联性均有异议，因为申请是要求延长土地使用证有效期的，与宁**司开发时间无关；对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，认为恰好证明宁**司开工时间晚于合同约定的2003年，晚于土地移交时间2005年和2009年，是违法行为，被告对此未加查处。对被告提交的法律法规依据，原告无异议，但认为还应适用《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）。

被告对原告提交证据的质证意见如下：对证据1至证据3的真实性无异议，但认为关联性有异议，认为原告无提起本案行政诉讼的主体资格；对证据4中的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为与本案无关联。

本院结合原、被告双方当事人的庭审相关陈述，对上述证据作如下认证：

1、对原告提交证据的认证情况

对证据1，可以证明原告购买了青林湾二期6#地块的商品房，与本案有关联性，本院予以认可；对证据2和证据3，该证据可以证明原告委托律师于2015年2月9日向被告发出了律师函，被告于同年2月11日签收的情况，对该证据本院予以认可；对证据4，该证据为北京市昌平区人民法院行政判决书，该案的审理与本案无关，本院不予认可。

2、对被告提交证据的认证情况

对证据1中的律师函因原告无异议，被告也承认收到，故本院予以认可。对编号（2007）0203208《规划审查意见回复单》、国内挂号信函和网上查询单，原告认为没有收到并不知晓，本院对《规划审查意见回复单》的真实性、合法性、关联性予以认可，但国内挂号信函和网上查询单显示其寄达地为宁波市江北区槐树路，故本院对其关联性不予认可；对证据2中的甬土招合：（2002）第103号、第104号、第105号国有土地使用权出让合同，原、被告均无异议，本院予以认可，对地块移交单、地块移交单（水上公园二期3#-a、3#-b、3#-c）、《关于水上公园二期地块有关情况的说明》、地块移交单（后孙）均可证明宁**司开发涉案国有土地的情况，本院予以认可；对证据3、证据4，均反映了涉案土地开发情况，与本案相关，本院予以认可。

本院查明

根据上述予以采信的证据，本院认定事实如下：被告与宁**司于2002年7月22日分别签订了甬土招合：（2002）第103号、第104号、第105号国有土地使用权出让合同。合同约定：被告同意将水上公园二期3#-a、3#-b、3#-c地块在2003年6月30日前交付给宁**司，开工期限是多层交地后6个月内，高层交地后12个月内。2012年12月7日，原告与宁**司签订商品房买卖合同（合同编号：201200300039），购买了青林湾二期6#地块住宅6-6号楼403号房。2015年2月9日原告委托北京市中唐律师事务所李**律师向被告发出《关于查处宁波**有限公司延期开发土地违法行为》的律师函，要求被告对宁波**有限公司（以下简称宁**司）延期开发土地的行为进行查处。该函件于同年2月11日送达被告。被告于同年3月3日对原告所提请求作出了复函并随后通过挂号信方式（邮件编号XA31080967433）寄出，内容为“水上公园二期3#-a、3#-b、3#-c地块2002年7月毛地挂牌出让，2005年1月报市政府批准，受让人为宁**司。青林湾二期总平面规划设计2007年12月才通过规划审查，市规划局在编号（2007）0203208《规划审查意见回复单》中明确分四期实施。”原告认为未收到被告发出的复函，被告属于怠于履行职责，故向本院起诉。

本院认为

本院认为，本案是原告诉请被告履行法定职责的案件，同时被告也收到了原告寄出的要求查处土地违法行为的律师函，因此结合庭审情况，案件的争议焦点为：一、原告主体资格是否成立；二、被告是否具有查处土地违法行为的职责；三、被告在接到原告的申请后，是否履行了相应监督管理职责。

对焦**、本院认为原告购买了涉案土地上的青林湾二期6#地块住宅6-6号楼403房，可以依法要求土地行政主管部门对涉案地块存在的土地违法行为进行查处，具备本案的原告主体资格。

对焦点二、本院认为根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条和《国土资源行政处罚办法》第二条的规定，被告作为市级国土资源主管部门，具有对辖区内土地违法行为进行核实、查处的职责。

对焦**、本院认为被告于2015年2月11日收到原告发出的律师函后，于同年3月3日对原告的查处请求作出了《北京市中唐律师事务所律师函复函》的回复，并附有编号（2007）0203208《规划审查意见回复单》的文件。根据宁**司与被告签订的国有土地使用权出让合同第三十三条，受让人宁**司应当按照合同约定进行开发建设，但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。涉案土地因开发量大、周期长等因素，因此交地、动工开发建设的时间晚于合同约定，同时宁**司也向被告提交了相应建设项目延期开发申请并获得被告同意。被告复函针对原告提出的宁**司存在违法使用土地的问题作了调查回复，其中所附宁波市规划局的（2007）0203208《规划审查意见回复单》可以说明宁**司延期开发涉案地块具备正当的事由。根据被告所举证据和庭审调查结果，该回复函件由于被告工作失误，错误寄至了位于宁波市江北区槐树路的浙江**事务所，故原告未收到回复。被告虽然根据原告举报，作出了相应的调查，但因该调查回复内容未能送达原告，导致原告对调查结果并不知情。本院认为，土地行政主管部门调查举报事项并将调查结果回复举报人构成了完整的履职过程，因此在原告并未收悉调查结果的情况下，本院无法认定被告履行完毕土地行政监督法定职责。同时，因诉讼中原告已获得被告复函，责令被告对原告重新作出答复已无必要。

综上，本院认为被告未履行土地行政监督法定职责，原告诉请成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告宁波市国土资源局不履行土地行政监督法定职责违法。

本案案件受理费50元，由被告宁波市国土资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省**民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁**政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁**国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波**民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。

裁判日期

二〇一五年九月五日