永定县高陂镇人民政府与傅**、黄*和政府行政确认二审行政判决书

审理经过

上诉人永定县高陂镇人民政府因政府行政确认一案，不服永定县人民法院（2014）永行初字第14号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年3月9日公开开庭审理了本案。上诉人永定县高陂镇人民政府的委托代理人张**、曹**，被上诉人黄*和及三被上诉人的委托代理人游菊兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：上诉人永定县高陂镇人民政府认为傅**、黄**、傅**不属于《高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁户数与人员认定办法》中的搬迁对象，遂于2014年1月24日作出《增坑村上村组村民搬迁人口不予认定公示（二）》，认定傅**、黄**、傅**不属于永定县高陂镇增坑村上村组村民搬迁对象。

一审法院查明

原审查明，原告黄*和本系永定县高陂镇增坑村村民，2010年在新罗区红坊镇北洋村向他人购买一块土地并建有房屋一幢。2012年3月原告黄*和与新罗区红坊镇坎洋村的原告傅**登记结婚。2012年10月20日原告傅**、黄*和之子傅**出生。2013年2月21日，原告傅**将其户籍迁移至原告黄*和户籍所在地的永定县高陂镇增坑村，同年7月23日原告傅**补报入户至高陂镇增坑村，婚后三原告均长期居住在新罗区红坊镇。但原告黄*和的农村社保、傅**的农村医疗保险以及三原告的“三农”综合保险均在永定县高陂镇增坑村。因龙岩市政府欲将黄岗水库水源地予以保护，于2013年11月22日作出龙**（2013）539号《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲*村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案的批复》，原则同意永定县人民政府和永**管委会联合上报的《黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲*村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案》，由永**区负责制定可操作的实施方案。其安置办法实行整村搬迁，并且对所涉及的猪场拆除及村民搬迁进行补助和奖励，对于养猪场的拆除补助及奖励资金，由永定县政府负责在其已经出台的补助政策标准范围内的资金筹措，其余由龙岩市政府负责；对村民搬迁补助及奖励资金由龙岩市政府承担80%，永定县政府承担20%。享受搬迁政策的所有搬迁户必须与高陂镇政府签订搬迁协议。对于村民搬迁的补助及奖励条件，文件规定：“必须同时具备三个条件。一是必须在2014年5月15日以前签订协议并拆除所有养猪场，且承诺今后不再以任何理由、任何方式回原居住区域内发展养殖业，否则依法责令拆除。二是放弃原居住地长期居住权。三是必须整村全部搬迁。”文件对于猪场面积和搬迁户数、人数的认定办法，具体由永**区研究制定，并报龙岩市政府。2014年1月2日，永**区村民搬迁及养猪业整治工作指挥部下发永搬迁整治指（2014）1号《关于印发＜高陂镇增坑村曲*村村民搬迁分户及人员认定办法＞的通知》，其中由被告永定县高陂镇人民政府负责发布《关于核查增坑村、曲*村户口的公告》，并且规定对于入赘女婿及其子女同时符合以下三个条件的，可以享受搬迁政策：1、女方婚后户籍从未迁移；2、所生子女随母姓；3、男方户籍、计生关系已于2013年10月31日以前迁入增坑、曲*。同年1月24日被告永定县高陂镇人民政府作出《增坑村上村组村民搬迁人口不予认定公示（二）》的具体行政行为，认定原告傅**、黄*和、傅**不属于增坑村上村组的搬迁人口。原告傅**、黄*和、傅**请求依法判决确认被告永定县高陂镇人民政府于2014年1月24日对三原告作出的《增坑村上村组村民搬迁人口不予认定公示（二）》具体行政行为违法，并对三原告予以搬迁补偿。

一审法院认为

原审认为，龙岩市人民政府将黄岗水库的水源地作为居民饮用水予以保护，并作出《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案的批复》，原则同意永定县人民政府和永**管委会联合上报的《黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案》。对于村民搬迁的补助及奖励条件，文件规定：“必须同时具备三个条件。一是必须在2014年5月15日以前签订协议并拆除所有养猪场，且承诺今后不再以任何理由、任何方式回原居住区域内发展养殖业，否则依法责令拆除。二是放弃原居住地长期居住权。三是必须整村全部搬迁。”要求搬迁对象必须与被告永定县高陂镇人民政府签订搬迁协议，并且由被告负责搬迁人口的核查认定和发布。原告傅**、黄**、傅**的户籍在龙岩市政府下发文件之前均在永定县高陂镇增坑村，且其作为农村居民依法享有的社会保险、医疗保险及“三农”综合保险等权益亦在永定县高陂镇增坑村，被告认定三原告不属于永定县高陂镇增坑村村民的主要证据不足，依法应予撤销。被告认定三原告不符合高陂镇增坑村的搬迁村民属针对特定的对象，其辩称作出的认定公示不属于具体行政行为的辩解，理由不足；原告系经本院依法对其释明后主动撤回其原来不同的诉讼请求后重新起诉的，被告认为原告以同一事实和理由重新起诉，应依法不予受理的主张，理由不足，依法不予采纳。被告永定县高陂镇人民政府至今仍未向法庭提供其作出具体行政行为的法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，遂判决：撤销被告永定县高陂镇人民政府于2014年1月24日作出的《增坑村上村组村民搬迁人口不予认定公示（二）》中第3项对原告傅**、黄**、傅**搬迁人口不予认定的具体行政行为。本案诉讼费用50元由被告负担。

宣判后，原审被告永定县高陂镇人民政府不服，向本院上诉称：一、一审判决认定事实不清，判决错误。1、一审认定被上诉人黄*和“2010年在新罗区红坊镇北洋村向他人购买一块土地并建有房屋一幢”与事实不符；根据上诉人提供证据及一审法庭依职权调取的陈**、傅**证言，足以证明被上诉人一家均居住在红坊镇坎洋村傅**家。2、本案讼争的是被上诉人是否属于可享受政府奖励及补助待遇的搬迁对象，而不是被上诉人“是否属于高陂镇增坑村村民”，两者不属于同一概念。补助和奖励对象是需要搬迁的增坑村常住村民并不是所有户籍在增坑村的村民都符合搬迁奖励条件。二、一审判决程序违法。1、上诉人的公示行为不可诉。2、即使被上诉人诉讼请求属于人民法院受理范围，被上诉人也属于重复起诉。上诉请求：1、撤销原审判决；2、驳回被上诉人一审诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人傅**、黄**、傅**答辩称：1、三被上诉人系永定县高陂镇曾坑村村民，属可享受政府奖励及补助待遇的搬迁对象，上诉人对此作出不予认定公示，该公示不仅证据不足且适用法律、法规错误、违反法定程序，一审判决撤销该公示行为完全正确，依法应予以维持。2、一审判决程序合法，并未违反一事不再理诉讼原则，且上诉人的公示行为是一具体行政行为，一审法院受理本案完全正确。请求：驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理查明，上诉人对原审判决第八页第1-2行中“原告黄*和本系永定县高陂镇增坑村村民，2010年在新罗区红坊镇北洋村向他人购买一块土地并建有房屋一幢”有异议，认为黄*和不存在向他人购买土地及建房的事实，应当是其父亲和叔叔向他人购地建房。上诉人对一审认定的事实无异议。对双方无异议的事实，本院予以确认。

上诉人对其异议的主张未能举证，其虽在二审庭审前申请对2010年10月13日的《契约》进行笔迹形成时间鉴定，但是上诉人在一审审理中未提出申请，且与本案被上诉人是否移民搬迁的奖励对象无必然的因果关系，故本院对上诉人的申请书不予准许，上诉人的异议不成立，本院不予采纳。

本院于2015年4月15日依职权调取了三份证据：1、龙岩市**委员会永*（2013）94号《关于上报高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治有关工作制度的请示》；2、2013年10月21日高陂镇人民政府《关于核查增坑村、曲峰村户口的公告》；3、高陂镇人民政府与黄**于2014年3月11日签订的《村民搬迁和养猪业污染整治协议书》。并将上述证据材料向各方当事人进行了出示。

被上诉人质证认为：对真实性都无异议。对证据1，只能证明永丰**委员会将“搬迁户数与人员认定办法”上报龙岩市政府，并不能证明市政府已经下文批准了该“搬迁户数与人员认定办法”。对证据2，如公告所称户籍是认定享受整村搬迁政策人员资格的重要依据之一，被上诉人已经按照公告要求户籍等证明材料上**两委，三被上诉人完全符合《公告》要求，都已经在2013年10月31日前落户到增坑村，属于应当享受搬迁政策的人员。对证据3，从协议内容可以看出上诉人只对黄**等六人进行了补偿，并没有对三被上诉人进行补偿。三被上诉人理应享受人员搬迁的补偿，即每人5万元。上诉人质证认为：对证据1，永丰**委员会按照市政府《批复》精神，将“搬迁户数与人员认定办法”等文件上报市政府审批。对证据2，真实性无异议，不能证明三被上诉人符合享受搬迁政策。对证据3，可以证实三被上诉人在增坑村并没有猪场和房屋需要搬迁，不属于搬迁对象。

本院重新出示一审卷宗正卷一第80-85页，上诉人提交的龙岩市人民政府分管副市长批示的《龙岩市人民政府办公室关于新罗区红坊镇岭背村与永丰新区高陂镇增坑曲峰村分户及人员认定办法的建议》。

被上诉人质证认为：该证据只能证明永丰**委员会将“搬迁户数与人员认定办法”等材料上报龙岩市政府，市政府有关领导进行审阅，并不能证明市政府已经下文批准了该“搬迁户数与人员认定办法”。上诉人质证认为：作出批示的副市长是该项目的分管领导，代表了市政府的意见，永丰**委员会请示已经获得市政府认可，人口认定办法才颁布执行。

本院认为

本院认证认为：双方当事人对上述证据的真实性均无异议，能证实本案真实情况且与本案相关联，可作为本案的定案依据。

综上，本院除确认原审法院查明的事实外，还查明：2013年12月13日，龙岩市**委员会以永管（2013）94号《关于上报高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治有关工作制度的请示》上报龙岩市人民政府，《高陂镇增坑曲峰村整村搬迁户数与人员认定办法》作为其附件1。2013年12月31日，龙岩市人民政府分管副市长在《龙岩市人民政府办公室关于新罗区红坊镇岭背村与永丰新区高陂镇增坑曲峰村分户及人员认定办法的建议》作出“原则同意……”的批示。2014年3月11日，高陂镇人民政府与黄**（被上诉人黄*和之父）签订了《村民搬迁和养猪业污染整治协议书》。（双方当事人在一审提供的证据以及一审法院依职权调取的证据和本院认证附后）。

本院认为，1、关于被上诉人是否属于重复起诉的问题。

最**法院《关于执行若干问题的解释》第三十六条第一款规定：人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。联系本案而言，2014年4月25日，三被上诉人以“请求依法确认被告永定县高陂镇人民政府不履行行政补偿法定职责的行为违法”提起诉讼后，于2014年6月27日申请撤诉，与本案“请求依法确认被告永定县高陂镇人民政府于2014年1月24日对三原告作出《增坑村上村组村民搬迁人口不予认定公示（二）》具体行政行为违法；并对三原告作出搬迁补偿”，不难看出，前者诉的是行政不作为，后者诉的是行政作为并行政补偿，二者之间明显不属于同一事实和理由，不属于前述司法解释规定的情形，故不属于重复起诉。上诉人主张被上诉人属重复起诉，于法无据，本院依法不予采纳。

2、关于上诉人的公示行为是否属于可诉的行政行为的问题。

最**法院《关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。联系本案而言，上诉人的公示行为，明确界定了被上诉人等人不属于永定县高陂镇增坑村村民搬迁对象，对被上诉人是否取得政府的搬迁奖励的权利有着实际的影响且该公示行为已经公开对外公布，不属于前述司法解释规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围的情形，依法具有可诉性，上诉人主张该公示行为不可诉的理由不成立，本院依法不予采纳。

3、关于被上诉人是否属于政府奖励及补助待遇的搬迁对象的问题。

一方面，龙岩市人民政府龙**（2013）539号《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案的批复》，原则同意永定县人民政府和永**管委会联合上报的《黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案》。对于村民搬迁的补助及奖励条件，前述文件规定：“必须同时具备三个条件。一是必须在2014年5月15日以前签订协议并拆除所有养猪场，且承诺今后不再以任何理由、任何方式回原居住区域内发展养殖业，否则依法责令拆除。二是放弃原居住地长期居住权。三是必须整村全部搬迁。”前述文件所述的奖励和补助条件前提应当是在增坑村、曲峰村行政区域内有猪场、房屋且长期居住。联系本案而言，被上诉人黄*和在2014年10月13日原审法院第一次庭审中承认“我的三口之家没有建房”，结合被上诉人在二审庭审中承认“被上诉人父亲的猪场已经与上诉人签订了补偿协议”来看，被上诉人在增坑村既无猪场又无自己三口之家的房子，且2012年3月被上诉人傅**、黄*和结婚后，三被上诉人均长期居住在新罗区红坊镇，不属于前述文件规定可享受政府奖励及补助待遇的搬迁对象。另一方面，龙岩市人民政府龙**（2013）539号《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案的批复》第一条明确授权永丰新区负责制定具体的可操作的实施方案。龙岩市**委员会将《高陂镇增坑曲峰村整村搬迁户数与人员认定办法》等上报龙岩市人民政府，龙岩市人民政府分管副市长在《龙岩市人民政府办公室关于新罗区红坊镇岭背村与永丰新区高陂镇增坑曲峰村分户及人员认定办法的建议》作出“原则同意……”的批示，故永丰新区村民搬迁及养猪业整治工作指挥部下发永搬迁整治指（2014）1号《关于印发＜高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁分户及人员认定办法＞的通知》应当视为龙岩市人民政府已经批准，且符合龙**（2013）539号《龙岩市人民政府关于黄岗水库水源地保护区高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁及养猪业污染整治工作方案的批复》规定的精神。上诉人根据永搬迁整治指（2014）1号《关于印发＜高陂镇增坑村曲峰村村民搬迁分户及人员认定办法＞的通知》第二大点第1、6点认定三被上诉人不属于永定县高陂镇增坑村上村组村民搬迁对象认定正确。依前述，被上诉人在原审起诉状中以其系增坑村的村民，符合前述文件规定的条件，属错误理解了前述文件制定的目的，政府奖励及补助待遇并不等同于村民待遇，在被诉公示行为未作出被上诉人不是增坑村村民的认定情况下，原审以“被告认定三原告不属于永定县高陂镇增坑村村民的主要证据不足为由，作出撤销”，属认定事实不清，有司法代替行政之嫌，原审简单地认为只要是村民就属于享受政府奖励及补助的搬迁对象，明显属于混同了两个不同的概念，也是对本案搬迁政策的错误理解，本院依法予以纠正。

综上，上诉人作出被上诉人傅**、黄**、傅**不属于永定县高陂镇增坑村上村组村民搬迁对象的认定正确，被上诉人要求撤销该认定的理由不成立，本院依法不予支持。原审认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正，上诉人主张被上诉人不属于可享受政府奖励及补助待遇的搬迁对象的上诉理由成立，本院依法予以采纳。由于原审遗漏了被上诉人起诉的第二个诉讼请求，根据最**法院《关于执行若干问题的解释》解释第七十一条第二款的规定，对被诉上诉人起诉的第二个请求可一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销永定县人民法院（2014）永行初字第14号行政判决；

二、驳回被上诉人傅**、黄**、傅**的诉讼请求。

二审案件受理费50元，由被上诉人傅**、黄*和负担。变更一审案件受理费50元，由被上诉人傅**、黄*和负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月二十日