赣州**有限公司与于都县公路运输管理所行政赔偿纠纷案再审行政赔偿判决书

审理经过

申请再审人赣州**有限公司（下称赣**公司）因行政赔偿纠纷一案，不服本院（2012）赣中行终字第85号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院于2014年8月22日作出（2014）赣中行监字第5号行政赔偿裁定书，裁定本案进入再审。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。赣**公司的委托代理人陈**，于都县公路运输管理所的委托代理人林**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审原告诉称

于都县人民法院一审查明，2005年12月20日，原告赣州**有限公司与案外人易**、谢**分别签订了客运车辆赣B24946、赣B25123、赣B24915的收购协议，原告分别于当月20日、22日支付购车款250000元、430000元、350000元。2006年11月23日，原告向被告提出办理变更客运车辆经营许可申请。同月28日，案外人易**、谢**与原告到车辆登记部门办理了车辆所有权转移登记。同年12月13日，被告作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》。2010年1月28日，江西省**民法院作出（2009）赣中行再终字第1号判决撤销了该《答复》。2012年1月19日，原告向被告提出国家赔偿申请书并送达给被告，被告未在法定期限内作出是否赔偿的决定。2012年6月19日，原告向本院提起诉讼，请求判令被告赔偿车辆折旧损失1030000元、车辆停运损失5460000元。。

一审法院认为

于都县人民法院一审认为，《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：...（三）从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请”。《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件的，行政机关应当依法办理变更许可”。原告认为，自己向被告申请变更客运经营许可，被告也作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》，其具体行政行为经江西省**民法院（2009）赣中行再终字第1号判决撤销，该判决撤销等于确认被告违法，被告应依法赔偿原告的购车款损失1030000元、车辆停运利润损失5460000元。一审法院认为，原告是长期从事客运经营的公司法人，应当知道跨省客运经营行政许可的变更按《道路运输条例》和《行政许可法》的相关规定，向江西省道路运输管理机构提出申请。《行政许可法》第三十二条第（二）项规定：“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请”。从事跨省客运经营许可不属于被告的职权范围，被告未按《行政许可法》的规定处理原告的申请，而是作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》，违反法律规定。但被告作出《答复》这一具体行政行为没有限制或剥夺原告取得从事跨省客运经营活动资格的权利能力，原告的合法权益未受该具体行政行为的侵害，原告购车款损失、车辆停运损失与该具体行政行为没有因果关系，因此，原告要求被告赔偿购车款损失1030000元、车辆停运利润损失5460000元的请求没有事实和法律根据。综上所述，原告要求被告行政赔偿的理由不能成立，依法应予以驳回。一审法院根据《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，作出判决：驳回原告赣州**有限公司关于要求被告于都县公路运输管理所赔偿购车款损失1030000元、车辆停运利润损失5460000元的赔偿请求。

二审法院查明

本院在二审期间，委托赣州**定中心对涉案的赣B24946、赣B25123、赣B24915客车车辆闲置产生的支出管理费用、车辆折旧损失进行司法鉴定。2013年1月9日该中心作出赣虔司鉴中心（2013）（财）鉴字第01003号司法鉴定意见书，鉴定结论为：赣B24946车强制报废期2011年11月，折旧损失250000元，报废残值12500元；赣B25123车强制报废期2013年12月，折旧损失387770.24元；赣B24915车强制报废期2010年11月，折旧损失350000元，报废残值17500元。三辆车除残值外合计损失957770.24元。对三客车车辆闲置产生的支出管理费用，由于无实际费用明确的财务信息，无法确定管理费用，未作鉴定。本院二审经审理还查明，被上诉人2006年12月13日作出的《关于不同意变更班线经营许可的答复》在2010年1月28日被本院判决撤销后，2010年3月16日，被上诉人盖章同意办理涉案三辆客车线路经营权变更手续，2012年3月2日，江西**管理局组织上诉人及新世纪汽运**长运公司对客运班线的问题，达成了会议纪要。2012年8月31日和9月6日，江西**管理局许可上诉人经营于都至深圳和于都至东莞班线。本院二审查明的其他事实与原**院认定的事实一致。

二审法院认为

本院二审认为，一、针对被上诉人2006年12月13日作出的《关于不同意变更班线经营许可的答复》，本院2010年1月28日作出（2009）赣中行再终字第1号生效行政判决书，认定涉案车辆线路经营权依据江西省人民政府办公厅印发的《转发省交通厅关于清理整顿道路客运车辆挂靠经营工作方案（试行）》（下称省政府37号文），应当随车变更给上诉人，判决撤销被上诉人《关于不同意变更班线经营许可的答复》，要求被上诉人依据省政府37号文件，对上诉人变更客运班线经营许可的申请重新做出具体行政行为。依据该生效判决，可以确认被上诉人的《关于不同意变更班线经营许可的答复》违法。二、对于被上诉人的违法行为与上诉人损失之间的因果关系。《行政许可法》第三十五条规定“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料”。省政府37号文件规定“各级政府应当成立由交通、公安、旅游、财政、国资、工商、税务部门组成清挂工作小组，各有关政府部门应联合办公，及时、免费为脱钩车辆办理有关登记或变更手续”。依据上述规定，被上诉人有责任、义务在法定期限内办理涉案车辆线路经营权变更手续并上报省运管局审批，被上诉人办理涉案车辆线路经营权变更手续是省运管局办理涉案车辆线路经营权审批的必经程序。由于被上诉人不办理涉案车辆线路经营权变更手续的违法行为，给上诉人向省运管局申请办理涉案车辆线路经营权审批造成了延误，致使涉案车辆长期闲置，无法正常经营，造成车辆折旧损失的事实成立，上诉人的车辆损失与被上诉人的违法行为具有因果关系。三、被上诉人的违法行为在本案中的过错程度和责任大小。被上诉人的违法行为与损害后果具有因果关系，应承担相应的国家赔偿责任。被上诉人主张其没有限制上诉人的权利行使，对上诉人的损失没有必然因果联系，故不承担国家赔偿责任的理由于法无据。根据上诉人对造成上诉人财产损失的过错程度及所起的作用，结合本案涉案车辆线路经营权审批权是省运管局，在审批期间上诉人与于都长运公司之间针对线路牌的诉讼及上诉人本身等因素，确定被上诉人承担上诉人直接财产损失的30%的国家赔偿责任，涉案三辆车除残值外合计损失957770.24元属于直接损失，符合国家赔偿法的赔偿范围，因此，本案被上诉人的赔偿责任为957770.24元×30%u003d287331.07元。一审判决以被上诉人的具体行政行为没有限制或剥夺上诉人的权利能力，上诉人的权益未受侵害，上诉人的损失与被上诉人的行为没有因果关系为由，驳回上诉人的赔偿请求不当，应予撤销。关于上诉人提出赔偿车辆停运利润损失的诉讼请求，因其不属于车辆的直接损失，不符合国家赔偿法有关规定，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，依法应予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项规定，判决如下：一、撤销于都县人民法院（2012）于行初字第12号行政判决；二、被上诉人于都县公路运输管理所应在本判决生效后30日内赔偿上诉人赣州**有限公司财产损失计人民币287331.07元。一、二审案件受理费100元、鉴定费6000元，合计6100元，由被上诉人于都县公路运输管理所承担3050元，由上诉人赣州**有限公司承担3050元。

再审申请人称/抗诉机关称

赣**公司不服，向本院申请再审，理由如下：（一）、对申请再审人的损失，过错责任完全在于被申请人，与省运管局无关，被申请人应当承担赔偿责任。1、被申请人办理涉案车辆班线变更手续，是申请再审人向省运管局办理涉案车辆班线审批的必经程序，因被申请人不予办理，导致省运管局无法办理。2、在被申请人作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》后，省运管局及赣州市运管处专门下文，要求被申请人为申请再审人办理涉案车辆班线变更手续，但被申请人对上级机关文件要求置若罔闻，对申请再审人的损失，被申请人应当承担完全的过错责任，原审只判决被申请人承担30%的赔偿责任，没有事实及法律依据。（二）、被申请人与于**公司、申请再审人之间的诉讼，与本行政赔偿案没有关联，不能作为减轻被申请人承担赔偿责任的理由。1、本行政赔偿案所依据的是被申请人于2006年12月13日作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》的违法行政行为，作出此违法行政行为时，被申请人与于**公司、申请再审人之间不存在任何诉讼案件，不存在受案件约束的问题。于**公司诉被申请人行政诉讼案，是在被申请人作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》且省、市催办函下发之后，于2006年12月26日所提起的。2、被申请人与于**公司的诉讼，是他们相互配合，隐瞒事实，导致人民法院作出错误的判决，之后让申请再审人陷入“马拉松”的诉讼之中，以达到阻碍申请再审人办理涉案车辆班线变更手续的不正当目的，原审只判决被申请人承担30%的赔偿责任，明显不当。（三）申请再审人对涉案损失不存在任何过错，造成的损失是申请人无法避免的，原审判决申请人自担部分损失，有失公平。1、申请再审人用103万元巨资收购营运班车，而营运班车在没有办妥班线经营许可情况下根本无法行驶，因被申请人不办班线经营许可，从2006年12月停驶至2012年9月，造成涉案车辆停运报废直接损失957770.24元，申请再审人对此损失没有丝毫责任。同时，从2006年起，涉案车辆本可给申请再审人带来500多万元的利润收入，也因被申请人的行政违法行为及不作为而损失。申请再审人诉求被申请人赔偿停运利润损失，但一审以国家赔偿法规定不赔偿间接损失为由而予以驳回。申请再审人认为，在原审驳回申请再审人利润诉求的情况下，应当判决被申请人承担购车款的利息损失623461元（按年息9.6%），且利息损失属于直接损失范畴。2、申请再审人在收购车辆后，积极向被申请人申请办理车辆班线变更，在被申请人答复拒绝办理后，申请再审人也通过正常程序向上级运管部门反映情况，得到了支持。可以说，申请再审人在整个过程中，解决问题的态度是积极的，要求申请再审人自行承担部分责任，有违公平。综上，请求改判被申请人赔偿申请再审人财产损失957770.24元及银行利息623461元，合计1581231.24元。

于都运管所在再审庭审中称：一、答辩人在2006年12月不同意履行为赣**公司的线路牌变更办理上报手续并无过错。本案所涉及的三块线路牌归属存在纠纷，纠纷未决，答辩人不能履行相关行政行为。江西**理局及赣州市运输管理处所下发的文并没有明确提出要求将该线路牌变更到赣**公司名下，而是要求依照省政府37号文件及省交通厅、公安厅第56号文件办理相关变更手续。二、答辩人从2006年12月到2010年1月止已无法履行重新作出具体行政行为的法定职责。因本案所涉及的三块线路牌归属问题产生纠纷后，于**公司于2006年12月25日向人民法院提起了行政诉讼，自始纠纷处于诉讼状态。同时，于**民法院于2007年9月18日作出的（2007）于行再初字第1号判决，判决答辩人在判决生效后十日内对于都县长运公司的申请履行法定职责。章**民法院于2007年11月6日作出的（2007）章行初字第3号判决，判决答辩人限于生效后三日内为赣**公司办理本案所涉三辆客车的营运牌证的变更手续。由于前两份判决相互矛盾，导致答辩人不知履行那个法院的判决。直至赣州**民法院于2010年1月28日作出了（2009）赣中行再中字第1号判决，本案就如何办理线路牌的变更才具有最终法律效力的判决。在终审判决没有下达之前，答辩人根本无法重新作出具体行政行为。三、赣**公司没有依法行使自己的权利，也是导致本案线路牌未能办理变更的重要因素。答辩人不具有跨省客运经营权的许可权，上诉人如果要取得相关线路的经营权必须向江西**管理局提出，而不是向答辩人提出，也不存在由答辩人为上诉人办理过户手续的问题。答辩人充其量也就行使审查权，但审查权是否行使并不当然导致上诉人线路经营权的不可取得。答辩人没有同意相关当事人的申请，作为没有最终决定权的答辩人的行为根本不能左右有决定权部门的处理决定。四、答辩人依照法院判决及时重新作出了具体行政行为，并积极协调，最终得到较为完满的解决。由于双方从2006年至2010年长达五年的诉讼，最终于2010年元月赣州**民法院作出（2009）赣中行再终字第1号行政判决。收到判决后，答辩人依照判决对申请人的申请重新作出了具体行政行为。五、再审申请人的诉讼请求不符合法律规定也不符合事实。尽管案涉三辆车取得过线路牌，但没有任何的法律法规规定，车辆一旦取得了某条线路的班线牌后就不可变更，只要具有合法营运证的车辆，完全可以按正常的营运车辆申请新的线路牌，因此被告没有对其申请变更线路牌的申请重新作出具体行政行为并不必然导致申请人所属车辆处于停驶状态。申请人让其所属车辆停运是其行使财产所有权的一种表现形式。而实际上，申请人所属的上述的部分车辆在每年参与了包车，对其参与包车的申请答辩人都给予了报批，因此，申请人要求答辩人按照其车辆折旧损失进行赔偿没有任何依据。六、再审申请人已向于**民法院提出强制执行申请，答辩人也正在依照相关规定向于都县人民政府申请赔偿款，并支付给申请人。答辩人尽管对贵院作出的（2012）赣中行终字第85号行政判决不服，但考虑到这是终审判决，因此也就没有再行申请再审，但答辩人同意依照该判决履行。综上所述，申请人提出再审的理由不能成立，请求依法驳回其再审请求。

本院再审查明，2005年6月23日，江西省人民政府办公厅作出赣府厅发（2005）37号《江西省人民政府办公厅转发省交通厅关于清理整顿道路客运车辆挂靠经营工作方案（试行）的通知》，要求各市、县（区）人民政府，省政府各部门认真贯彻落实所转发的工作方案。该工作方案规定，客车必须按规定线路运行，各级运管部门应按班线审批管理权限，允许随车辆产权变更，保留并办理班线经营权变更。2006年4月1日，于**公司向于都运管所提出办理赣B25123、赣B24915二车两条班线调整的申请报告，于都运管所以这两条班线存在纠纷为由作出了暂不调整的答复。2006年11月17日，于**公司再次申请，于都运管所未予答复。2006年11月23日，赣**公司向于都运管所申请变更案涉三客车班线经营许可，于都运管所于同年12月13日作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》。赣**公司不服向赣州市公路运输管理处反映，赣州市公路运输管理处接到反映后又向江西省**输管理局请示，江西省**输管理局根据该请示于2006年12月28日作出赣运客字（2006）39号批复文件，赣州市公路运输管理处遂于2007年1月8日作出赣市运字（2007）2号文件，转发江西省**输管理局的批复精神，要求于都运管所尽快按前述江西省人民政府办公厅（2005）37号文件规定办理案涉三辆车有关营运牌证的变更手续。另查明，于**公司于2006年12月25日对于都运管所就赣B25123、赣B24915二车两条班线调整提起行政不作为诉讼案，于**民法院于2007年元月9日作出（2007）于行初字第2号行政判决，判决于都运管所十日内变更案涉两车的班线经营许可给长**司。该判决生效后，赣**公司向本院提出申诉，认为原判遗漏当事人。本院遂裁定于**民法院对案件进行再审，于**民法院在再审中依法追加赣**公司为第三人参加诉讼。于**民法院再审认为，依申请的行政许可行为，只要行政相对人提出了符合条件的申请，行政机关就应当作出许可或不许可的决定，于**公司向于都运管所提交了调整班线车辆的申请，于都运管所受理后未按规定履行法定职责属行政不作为，遂于2007年9月28日作出（2007）于行再初字第1号行政判决，判决主文为：一、撤销于**民法院（2007）于行初字第2号行政判决；二、限于都运管所在本判决生效之日起十日内对于**公司的申请履行法定职责。赣**公司在对（2007）于行初字第2号行政判决申请再审的同时，也另案提起请求于都运管所履行法定职责的诉讼，本院于2007年1月31日向章**民法院发出（2007）赣中立指字第2号指定管辖决定书，指定章**民法院审理该案，章**民法院审理认为，于都运管所应及时为赣**公司办理赣B25123、赣B24915、赣B24946三客车营运牌证变更手续，其拒绝办理属行政不作为，遂于2007年11月6日作出（2007）章行初字第3号行政判决，判决主文为：限于都县公路运输管理所于本判决生效后三日内为赣州**有限公司办理赣B25123、赣B24915、赣B24946三客车营运牌证变更手续。该判决生效后，赣州市人民检察院于2008年5月5日提出抗诉，章**民法院在再审中依法追加于**公司为该案第三人参加诉讼，章**民法院经审理于2008年8月28日作出（2008）章行抗再初字第1号行政判决，判决主文为：维持章**民法院（2007）章行初字第3号行政判决。2009年11月13日，本院作出（2009）赣中行监字第1号行政裁定，裁定提审于**民法院（2007）于行再初字第1号行政诉讼案，本院审判委员会讨论认为，于都运管所于2006年12月13日对赣**公司要求变更班线经营许可的申请作出的不予准许的答复主要证据不足，应当撤销，并应对赣**公司的申请重新作出处理。由于于都运管所对于**公司的第一次申请已作出暂不调整的批复，在其对于**公司因同一事由再次提出的申请不作答复，并不存在未履行答复这一法定职责的问题，因此，于**民法院再审判决第二项要求于都运管所对于**公司的申请履行法定职责（答复的法定职责）错误，应予撤销。于**公司向于都运管所申请的事项没有法律依据，依法应予驳回，遂于2010年1月28日作出（2009）赣中行再终字第1号行政判决，判决主文为：一、维持于**民法院（2007）于行再初字第1号行政判决第一项；二、撤销于**民法院（2007）于行再初字第1号行政判决第二项；三、驳回于**公司的诉讼请求；四、撤销于都运管所于2006年12月13日对赣**公司要求变更班线经营许可的申请（本案涉及的是赣B25123、赣B24915二车）作出的不予准许的答复，并限于都运管所在本判决生效之日起十日内对赣**公司的该申请按省政府37号文、赣州市公路运输管理处赣市运字（2007）2号文的规定重新作出具体行政行为。此后，赣**公司对于都运管所提出了国家赔偿，导致本案。

本院认为

本院认为，于都运管所于2006年12月13日对赣**公司的申请作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》的行为，已被生效的赣州市章贡区人民法院（2007）章行初字第3号行政判决、本院（2009）赣中行再终字第1号行政判决确认为违法，而案涉三辆车的停运折旧损失经鉴定合计确认为957770.24元。对于都运管所的违法行为与案涉三辆车折旧损失之间是否存在因果关系，双方当事人存在较大的分歧意见。江西省人民政府办公厅作出的赣府厅发（2005）37号《江西省人民政府办公厅转发省交通厅关于清理整顿道路客运车辆挂靠经营工作方案（试行）的通知》中规定，“允许随车辆产权变更，保留并办理班线经营权变更”，该规定非常明白具体，按此规定赣**公司购车后班线经营权应随车变更给他，班线经营权归属应非常明确。赣**公司在于都运管所对他的申请作出不予同意的答复后，就及时向上级主管部门报告请求督促于都运管所给予办理，在得知于都县人民法院判决于都运管所变更案涉两车的班线经营许可给于都长运公司时，又主动以第三人的身份对案件申请再审，并同时向章贡区人民法院提起请求于都运管所办理案涉三辆客车班线经营权变更手续给自己的行政诉讼，此后，赣**公司又再次请求撤销于都运管所对他的申请所作出的不予准许的答复，直至本院再审撤销该答复、于都运管所盖章同意给其办理案涉三辆客车班线经营权变更手续时止。应当说，赣**公司对挽救损失的态度是尽了较大努力的。而于都运管所在接到赣**公司的申请后本应依照相关规定签署同意变更的意见，即便有他人提出异议，也必须秉持公正签署同意将班线经营权变更给赣**公司的意见报上级主管部门审批，却直接作出不同意变更的答复后不报审，导致上级主管部门无从审批。很显然，于都运管所于2006年12月13日作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》时其行为就已违法，此前并不存在行政诉讼，虽然此后出现了长达五年的行政诉讼，但这只是一种定纷止争的纠错过程，该过程没有改变于都运管所行为已违法的性质，也不会否定事出于都运管所违法行为的事实。江**管局、赣州市运管处接到赣**公司的反映后专门下文要求于都运管所按前述江西省人民政府办公厅（2005）37号文件规定办理涉案车辆有关运营牌证变更手续，既是按规定办，那么将班线经营权同意明确到赣**公司名下就顺理成章，这不难理解。于都县人民法院（2007）于行再初字第1号行政判决只是认为于都运管所对于都长运公司提交的申请未按规定履行作出许可或不许可决定的法定职责，并没有判决要将班线经营权变更给于都长运公司，而且，按照正常的理解，于都运管所依判决履行法定职责，也应是遵循随车变更班线经营权的规定而不同意许可给于都长运公司，因此该判决与赣州市章贡区人民法院（2007）章行初字第3号行政判决并不存在矛盾。在江**管局、赣州市运管处专门下了文要求于都运管所按前述江西省人民政府办公厅（2005）37号文件规定办理案涉车辆有关运营牌证变更手续，以及生效的赣州市章贡区人民法院（2007）章行初字第3号行政判决已确定了应将案涉车辆有关运营牌证变更给赣**公司后，于都运管所此时仍不自行纠错更是错上加错。前述江西省人民政府办公厅（2005）37号文件规定客车必须按规定线路运行，因案涉三辆客车有规定的线路，而于都运管所却不按规定给赣**公司办理班线经营权变更手续，导致案涉三辆客车处于停驶状态，产生折旧损失。可见，于都运管所的违法行为与赣**公司的车辆折旧损失具有因果关系。但是，基于赣**公司在事发后未另行申请新的线路牌营运或处置案涉三辆车等因素，未尽力减少造成的损失，其也应承担一定的损失。综上，相比较而言于都运管所对案涉三辆车的折旧损失957770.24元应承担60%的主要赔偿责任，即于都运管所应赔偿赣**公司574662.14元，对赣**公司的其余诉讼请求予以驳回。赣**公司主张于都运管所应承担案涉折旧损失的利息，这一诉讼请求因未在起诉时提出，在再审时提出，没有法律依据，应不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项的规定，判决如下：

再审裁判结果

一、撤销本院（2012）赣中行终字第85号行政赔偿判决和于都县人民法院（2012）于行初字第12号行政赔偿判决；

二、被申请人于都县公路运输管理所应在本判决生效后30日内赔偿申请再审人赣州**有限公司财产损失574662.14元。

三、驳回申请再审人赣州**有限公司的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费100元、鉴定费6000元，合计币6100元，由被申请人于都县公路运输管理所承担3700元，申请再审人赣州**有限公司承担2400元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十一月五日