房茂银与汶上县人民政府行政处罚二审行政判决书

审理经过

房茂*诉汶上县人民政府土地行政处理一案，曲**民法院于2014年8月7日作出（2014）曲行初字第65号行政判决，一审原告房茂*不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人房茂*及其委托代理人张**、张*，被上诉人委托代理人孙昭令、郭**，一审第三人房瑞珍及其委托代理人徐**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案行政争议过程形成如下：

上诉人诉称

2011年10月24日，汶上县人民政府作出了汶政处字（2011）2号关于恢复任**土地使用权的处理决定，内容为：“恢复1992年为第三人任**颁发的汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证目前占用面积的土地使用权”。房茂银不服该处理决定，向济宁市人民政府提起行政复议。2012年7月31日，济宁市人民政府作出济政复决字（2011）215号行政复议决定书，撤销汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号汶上县人民政府关于恢复任**土地使用权的处理决定。2012年8月6日，任**不服该复议决定提起行政诉讼。2012年8月25日，任**去世，其丈夫房**作为继承人继续参加诉讼。2012年8月29日济宁**民法院作出（2012）济行辖字第53号行政裁定，裁定该案移交济宁**民法院审理。2013年3月20日，济宁**民法院作出（2013）济中区行初字第16号行政判决，判决驳回原告的诉讼请求，房**不服该判决，向济宁**民法院提起上诉。2013年9月22日，济宁**民法院作出（2013）济行终字第86号行政判决，判决撤销济政复决字（2011）215号行政复议决定。济宁市人民政府于2013年11月26日作出了济政复决字（2013）387号行政复议决定，决定维持汶政处字（2011）2号汶上县人民政府关于恢复任**土地使用权的处理决定。2014年2月26日，房茂银向一审法院起诉，请求撤销汶政处字（2011）2号汶上县人民政府关于恢复任**土地使用权的处理决定。

一审法院审理查明：原告房茂*与第三人房瑞*系父女关系。1992年10月16日，被告汶上县人民政府为任**（第三人房瑞*之妻，其于2012年8月25日去世）颁发了汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证，将位于汶上县汶上镇南门三组的土地一宗确权登记在任**名下。1998年10月28日，原告房茂*以土地登记错误为由，申请土地变更登记。随后，被告汶上县人民政府向原告房茂*颁发了汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证，将原登记在任**名下的土地使用权变更登记在房茂*名下。后因上述宗地被征归国有，被告汶上县人民政府于2004年7月12日为房茂*换发了汶国用（1992）字第083008200XXX号国有土地使用证。2011年1月11日，任**向汶**民法院提起行政诉讼，请求撤销房茂*的汶国用（1992）字第083008200XXX号国有土地使用证。汶**民法院于2011年5月11日作出了（2011）汶行初字第3号行政判决，判决撤销汶上县人民政府2004年7月12日向房茂*颁发的汶国用（1992）字第083008200XXX号国有土地使用证。2011年9月6日，任**向汶上县国土资源局提交恢复土地使用证的书面申请，并提交了（1994）汶城民初字第2号民事判决复印件及（2011）汶行初字第3号行政判决等材料。2011年10月24日，汶上县人民政府作出了汶政处字（2011）2号关于恢复任**土地使用权的处理决定，内容为：“恢复1992年为第三人任**颁发的汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证目前占用面积的土地使用权”。

另查明，2011年11月16日，原告房茂*向济宁**民法院提起行政诉讼，要求撤销1992年颁发给任**的汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证。济宁**民法院于2012年4月2日作出（2012）济中区行初字第1号行政判决，判令撤销汶上县人民政府于1992年10月向任**颁发的汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证。任**不服，提起上诉。济**民法院于2012年6月10日作出（2012）济行终字第48号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。房**不服该判决，向济宁**民法院提起再审申请。济**民法院作出（2012）济立行监字第7号驳回申请再审通知书，驳回其再审请求。第三人房**不服，向山东**民法院申请再审。2013年6月24日，山东**民法院作出（2013）鲁行再终字第4号行政裁定，裁定“撤销济宁**民法院作出的（2012）济行终字第48号行政判决和济宁**民法院作出的（2012）济中区行初字第1号行政判决，驳回房茂*的起诉”。

本院查明

一审法院认为，汶**民法院于2011年5月11日作出了（2011）汶行初字第3号行政判决，原告、被告及第三人在法定期限内均未上诉，被告2011年10月24日作出被诉具体行政行为时，该判决书已经发生法律效力。该判决书以汶上县人民政府为房**颁发的汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证属认定事实不清、主要证据不足，从而导致2004年7月12日依据该集体土地建设用地使用证为房**换发的汶国用（1992）字第083008200XXX号国有土地使用证认定事实不清、主要证据不足为由，撤销了汶国用（1992）字第083008200XXX号国有土地使用证。该判决生效后，汶上县人民政府于1992年10月16日为任**颁发的汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证随即恢复法律效力。被告作出决定以该行政判决为依据，合法合理。（1994）汶城民初字第2号民事判决中，“经审理查明”表明，汶**门居委于1979年春天划给任**本案涉案宅基地，1992年取得了集体土地建设用地使用证。该民事判决于1994年4月经二审维持原判后生效。被告作出决定以该民事判决审理查明的事项为依据，并无不当。在法律适用方面，国土资源部颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”本案中，原告房**的国有土地使用证被撤销后，任**的集体土地建设用地使用证随即恢复效力，双方系对土地登记存在争议，而非土地权属争议，被告作出处理决定适用该《办法》，属法律适用不当。被告是依据生效的法律文书作出处理决定，虽然法律适用存有瑕疵，但不足以导致整个行政行为被撤销。行政程序方面，汶行初字第3号行政判决生效后，房**和任**均向汶上县国土资源局申请办理土地使用权登记，被告审核后作出处理决定，符合法定程序。故被诉具体行政行为，事实清楚，程序合法，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号汶上县人民政府关于恢复任**土地使用权的处理决定的具体行政行为。案件受理费50元，由原告承担。

房**不服一审法院判决，上诉称：被上诉人一审中提交的证据不能证明其作出具体行政行为的合法性。（1994）汶城民初字第2号民事判决系邻里间侵权纠纷，没有审理涉案土地的实际权属人，不能直接认定土地的权属，该判决不能作为被上诉人作出行政行为的依据；（2011）汶行初字第3号行政判决只是撤销了上诉人的土地证并没有对涉案土地的实际登记人作出认定，该判决生效后，上诉人和第三人之间就涉案土地存有争议，被上诉人在没有为涉案当事人确权前，该宗土地应为无主待定状态；土地登记簿本身就有争议，不能作为被上诉人作出行政行为的依据。一审法院认定事实错误，被上诉人作出的处理决定证据不足、适用法律、法规错误，违反法定程序，请求撤销原判，撤销被上诉人作出的处理决定或责令被上诉人重新作出处理决定。

汶上县人民政府庭审中口头答辩称：答辩人依据申请人证据材料，按照《土地权属争议调查处理办法》和《山东省土地登记条例》的规定，所作决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。服从法院判决。

一审第三人房*珍述称：汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号关于恢复任**土地使用权的处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。涉案宅基地是由汶上**门居委划给任**的；上诉人的土地变更登记，已被汶上县人民法院撤销；被上诉人依据汶上县人民法院（1994）汶城民初字第2号民事判决、济宁**民法院（1994）济中法民终字第115号民事判决、（2011）汶行初字第3号行政判决及土地登记簿，根据《土地权属争议调查处理办法》、《山东省土地登记条例》作出恢复任**的土地使用权的决定合理合法。请求驳回上诉，维持原判。

二审庭审中，合议庭确定的案件的审理重点是：被上诉人汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号关于恢复任**土地使用权的处理决定是否合法。

针对审理重点，上诉人认为，诉争土地的初始登记上诉人和第三人在被上诉人作出处理决定之前就存有争议，涉案土地上的房屋已登记在上诉人名下，在上诉人的土地使用权证被撤销后，被上诉人应当就争议土地重新确权登记，而不应依据原来的土地登记簿的记载以及不能认定土地权属的民事判决作出恢复任**土地使用权的决定，该决定没有事实和法律依据。被上诉人认为，被上诉人依据任**的申请书及其所提交的民事判决、行政判决、汶上县城乡建设用地注册登记簿，依据《土地权属争议调查处理办法》和《山东省土地登记条例》作出恢复任**土地使用权的决定是合法的。一审第三人认为，涉案宅基地最初是由汶上**门居委划给任**的，汶上县人民法院的民事判决及土地登记簿已就此作出认定，上诉人变更土地使用权的登记，已被汶上县人民法院行政判决撤销，被上诉人依据上述材料，作出恢复任**土地使用权的决定并无不当。

各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。二审庭审中，上诉人又提交了一份2002年10月8日上诉人与汶上**管理局签订的国有土地使用权租赁合同一份，证明上诉人对涉案土地享有使用权。被上诉人与一审第三人对该合同的真实性没有异议，但一审第三人认为该合同是依附于1998年涉案土地使用权变更至上诉人名下而产生的，而1998年土地使用权变更登记已经法院生效判决予以撤销，该合同亦不能产生证明效力。一审第三人的抗辩有理，本院予以支持，对该证据不予采纳。

本院认为

本院认为，关于被上诉人汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号关于恢复任**土地使用权的处理决定是否合法的问题。1998年上诉人未经任**同意将涉案土地使用权变更至自己名下，后经行政诉讼该变更登记被撤销。此后，任**向汶上县国土资源局提交恢复土地使用权的申请。被上诉人依据任**的申请，审查了任**提交的（1994）汶城民初字第2号民事判决、（2011）汶行初字第3号行政判决，结合1992年颁发给任**的土地使用权证、土地登记簿，认定涉案土地系汶**门居委划给任**使用的，1992年将土地使用权登记在任**名下。由于1998年上诉人将涉案土地使用权变更登记在自己名下的土地使用权登记已被撤销，上诉人起诉请求撤销任**汶集建（1992）字第08008200XXX号集体土地建设用地使用证的诉讼，生效裁定将上诉人的起诉予以驳回。在此情况下，被上诉人依据《土地权属争议调查处理办法》第二十条及《山东省土地登记条例》的相关规定作出“恢复1992年为任**颁发的汶集建（1992）字第083008200XXX号集体土地建设用地使用证目前占用面积的土地使用权”的决定并无不当。上诉人主张应对涉案土地使用权重新审核、重新办理土地使用权登记，被上诉人作出处理决定程序违法的主张缺乏法律依据，本院不予支持。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人房茂*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月十六日