颜华东与济宁市兖州区颜店镇人民政府行政处罚二审行政判决书

审理经过

原告颜华东诉被告济宁市兖州区颜店镇人民政府土地行政处理决定一案，邹**民法院于2014年3月18日作出（2014）邹*初字第17号行政判决。颜华东不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人颜华东及其委托代理人马*，被上诉人济宁市兖州区颜店镇人民政府的委托代理人张**、张**，一审第三人颜**均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案的行政争议形成过程如下：济宁市兖州区颜店镇人民政府于2013年8月26日作出镇政行处字（2013）第002号行政处理决定。认为宅基安排协议规定，颜*存规划宅基面积为南北14米、东西10米，在此往南颜**规划宅基面积为南北14米、东西10米。2006年颜*存在规划面积内建有南北长12米、东西10米房屋三间，剩余南北2米、东西10米未建；颜**在2011年建有南北长7米、东西10米房屋两间，剩余南北7米、东西10米未建。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，以及国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》，遂决定1、颜*存所剩宅基南北2米、东西10米归颜华东建设使用；2、颜**所剩宅基南北7米、东西10米归颜**建设使用。颜华东不服，诉至一审法院，要求撤销该行政处理决定。

一审法院查明

一审法院审理查明：2002年1月，原告颜华东父亲颜**（2009年去世）及第三人颜**分别向济宁市兖州区颜店镇颜家村村委会申请建房宅基地。颜家村村委分别于1月4日、5日与颜**、颜**签订了宅基安排协议。协议中规定，村委安排颜**新宅基位于济阳路东三组荒地，颜兖路南楼南墙向南14米、东西10米。安排颜**新宅基位于济阳路东三组荒地，颜**新宅基向南14米、东西10米。协议中的“颜兖路南楼南墙”所指系颜华东父亲颜**于1999年4月建设完工的老楼房。2006年2月，颜**在新宅基内自北向南建设了长12米的三间两层新楼房。南端剩余2米x10米未建。2011年3月，第三人颜**在新宅基内自南向北建设了长7米的两间两层楼房。北端剩余7米x10米未建。自此，两家楼房中间形成一南北长9米、东西宽10米的空地一块。原告颜华东主张该空地中有自家剩余的3.6米x10米宅基，加上父亲生前征得村委同意填埋废坑形成的5.4米x10米，共9米x10米都属于自家所有，第三人主张空地中有自家7米x10米宅基，双方由此产生争议。2011年7月，第三人颜**向被告申请解决与原告颜华东的宅基权属纠纷。被告受理后经调查、取证，于同年11月20日作出颜*2012第002号处理决定书，决定原告之父颜**宅基内剩余2米归原告颜华东建设使用；第三人颜**宅基内剩余7米归颜**建设使用。颜华东对处理决定不服，向济宁市兖州区人民政府申请行政复议，经复议，兖州区人民政府维持了被告的处理决定。颜华东遂提起行政诉讼，兖**民法院经审理，认定被告兖州区颜店镇人民政府在法定期限内未就其行政处理行为的合法性进行举证，也未就其逾期提供证据说明正当理由，视为具体行政行为主要证据不足，依法撤销了其作出的颜*2012第002号处理决定书。该行政处理决定被撤销后，第三人颜**又重新申请被告处理与颜华东的宅基地权属纠纷，被告于2013年6月17日再次受理后，于18日向颜华东送达了申请书副本及受理、答辩通知书，告知其30日内提交答辩和有关证据材料。在争议双方均不再提供新证据，不同意调解的情况下，被告重新核实原有证据材料后，于2013年8月26日作出本案被诉的镇政行处字（2013）第002号行政处理决定书，于同日向第三人颜**送达，于29日、30日两次向原告颜华东留置送达。颜华东不服，于同年10月25日申请行政复议，兖州区人民政府于11月8日作出兖政复决字（2013）10号行政复议决定书，维持了被告的行政处理决定。原告不服，于11月22日诉至法院。

一审法院认为

一审法院认为：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部）第五条第二款的规定，被告作为乡级人民政府，具有对个人之间的土地权属争议进行受理和处理的职权。2、根据原告父亲颜廷存与颜家村村委签订的《宅基安排协议》，其新宅基的北界址点明确标明是1999年已建成楼房的楼南墙向南14米，至于1999年所建成楼房的宅基范围及该楼的长、宽尺寸问题，不影响新宅基的界址点确认。第三人颜**与村委签订的宅基安排协议，标明其宅基是由颜廷存新宅基向南14米，据此，被告根据争议双方提供的宅基安排协议等相关材料，经查证、调解未果后，决定争议土地中的南北7米、东西10米范围的土地使用权属于第三人颜**，其认定事实清楚、处理程序合法。3、（1）关于原告主张处理决定书漏列行政相对人的问题。根据第三人向被告提交的土地权属争议案件申请书内容可知，第三人所主张的仅是就自己的宅基地权属与原告之间产生的争议，并没涉及原告父亲的宅基地权属问题，因此，原告的其他亲属不是本案土地权属争议的主体，不属于土地权属争议处理的行政相对人。（2）本案被诉的处理决定，是在原土地权属争议处理基础上经第三人申请，重新启动的调查处理程序。在颜华东拒绝参加处理的情况下，被告基于维护行政相对人合法权益，依据先前处理程序中双方提供的证据材料及答辩意见作出处理决定，并无不当。（3）原告主张第三人未于两年内在宅基地上建设房屋，依法应当收回其土地使用权，不应再受理其土地权属争议处理申请。本院认为，第三人宅基地是否应当收回，不属于土地权属争议案件处理的范围。在宅基地未收回前，第三人具有土地权属争议处理申请资格。（4）对原告主张争议土地已由其父颜廷存征得村委同意合法取得，没有充分证据证明，本院不予采信。综上，被告作出的土地权属争议处理决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决如下：维持被告济宁市兖州区颜店镇人民政府（原兖州市颜店镇人民政府）于2013年8月26日作出的镇政行处字（2013）第002号行政处理决定。案件受理费50元，由原告承担。

上诉人诉称

颜华东不服一审判决，上诉称：一审法院认定1999年建成楼房不影响新宅基的界址点的确认是错误的，必须根据1999年建成楼房的四至才可以确定以南宅基地的起点。一审法院认定行政处理决定没有漏列行政相对人与事实不符。被上诉人没有提交相关证据，一审法院认定处理决定并无不当，没有任何依据。被上诉人应当重新进行调查处理，而不能简单地根据以前的处理作出处理决定。请求二审法院撤销原判，并依法改判撤销被上诉人的行政处理决定。

被上诉人辩称

被上诉人济宁市兖州区颜店镇人民政府辩称：一审法院认定的新宅基界址起点书面证据确凿，事实清楚，与上诉人所主张的必须根据1999年建成楼房的四至才可以确定以南宅基地的起点的观点一致。一审法院认定行政处理决定没有漏列行政相对人，与事实相符，是完全正确的。在本案处理过程中，是在原土地权属争议处理基础上经第三人申请，被上诉人重新启动的调查处理程序，并依法告知了上诉人的所有法定权利，但上诉人拒绝参加处理，拒绝对先前其本人提供的证物证言予以确认，被上诉人为了维护当事人双方的合法权益依据先前处理程序中双方提供的证据材料及答辩意见作出处理决定，是完全合法的。上诉人称第三人的宅基地未在两年内建设房屋，应依法收回其土地使用权的主张，与事实不符，与本案案由无关。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

一审第三人颜丙亮未做书面答辩。

本院查明

二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被上诉人作出的涉案行政处理决定书是否存在漏列行政相对人的情况。2、一审第三人颜**是否有资格申请土地使用权行政处理。3、被上诉人作出的镇政行处字（2013）第002号行政处理决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，行政程序是否合法，处理结果是否正确。

针对第一个审理重点，上诉人认为，被上诉人作出的行政处理决定书存在漏列当事人的情况，因为涉案宅基是上诉人的父亲颜**、第三人颜**申请的，但被上诉人在作出该处理时颜**已去世，该宅基地是由上诉人的整个家庭成员享有共同使用权，如果说该宅基地存有争议，那么就不仅仅涉及到上诉人，还包括其他家庭成员。被上诉人认为，上诉人承认本案宅基地有争议，根据《继承法》规定，财产有争议或无有效证明证实财产属被继承人所有的，不能进行法定继承。上诉人在新宅基地上已经建设楼房三间，南北长12米，东西10米，再向南2米，东西10米的剩余宅基地属于上诉人，这一点被上诉人、一审第三人及颜**委会都无异议。再向南长7米，东西10米属一审第三人所有，一审第三人提供的宅基安排协议与颜**委会的证词证明了这一点。上诉人称归其父亲遗产的主张没有提供任何证据证明，而对一审第三人建房横加阻挠，直接侵害了一审第三人权益，因此，行政处理决定的相对人只能是上诉人一人。

针对第二个审理重点，上诉人认为，一审第三人已经丧失了申请土地使用权处理的权利，因为一审第三人申请到宅基地之后的两年内并没有建设房屋，该土地使用权应当收回。被上诉人认为，一审第三人颜**完全具有申请镇政府土地使用权处理的权利。经过村委会的安排，并经村镇办公室报批划给了颜**宅基，对此镇政府应当依法受理。颜**申请的宅基地应当建设，但由于当时镇修路办公室当时在那里建了伙房和厕所，所以没能及时建设。

针对第三个审理重点，上诉人认为，被上诉人作出的镇政行处字（2013）第002号行政处理决定认定事实不清，被上诉人在受理一审第三人的申请之后，应当作为一个新的案件进行处理。关于如何来确定宅基地的起点问题，1999年的宅基地使用权证也是被上诉人颁发的，新的宅基地应当从该南墙开始测量，否则15.6米就无从谈起。关于程序方面，上诉人认为既然被上诉人漏列了行政相对人，那么其他行政相对人就无法表达自己的观点，由于程序上的错误，导致被上诉人作出的处理决定的结果也是错误的，且处理结果表述也是不清晰的。被上诉人认为，上诉人主张被上诉人应当作为一个新案进行处理的观点，因为本案在兖州市人民法院被撤销过，由于我方代理人没有在法定期限内提交证据，所以被撤销，经过第三人的重新申请后，我们对原来收集的证人证言逐一进行了确认，在确认到颜华东的证言时，颜华东对于证人证言拒不确认，根据颜华东以前提供的证言及其他的证人证言，完全按照一个新案作出的处理决定。上诉人偷换了一个概念，在村委会和颜**的宅基安排协议里，楼南墙往南14米是颜**的新宅基，在颜**的新宅基往南14米才是颜**的新宅基。对于界址点宅基安排协议写得很清楚，我们完全没有必要再进行测量。被上诉人作出的处理决定的结果是正确的，本案争议宅基地仅是颜**所剩的南北7米、东西10米，不涉及颜**的宅基地。

一审第三人颜**对于这三个审理重点，均表示同意被上诉人的观点。

各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院二审查明的事实与一审法院一致。

本院认为

本院认为：

一、关于被上诉人作出的涉案行政处理决定书是否存在漏列行政相对人的问题。根据一审第三人向被上诉人提交的土地权属争议案件申请书内容可知，一审第三人所主张的仅是就自己的宅基地权属与上诉人之间产生的争议，并没涉及上诉人父亲的宅基地权属问题，因此，上诉人的其他近亲属不是本案土地权属争议的主体，不属于土地权属争议处理的行政相对人，被上诉人的处理决定书不存在漏列行政相对人的情况。故上诉人的这一上诉理由不成立，本院不予支持。

二、一审第三人颜**是否有资格申请土地使用权行政处理的问题。一审第三人合法取得涉案宅基地后，未在两年内建设房屋，是由于政府修路的原因造成的，故被上诉人并未收回其土地使用权。在宅基地未收回前，一审第三人具有土地权属争议处理申请资格。

三、关于被上诉人作出的镇政行处字（2013）第002号行政处理决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，行政程序是否合法，处理结果是否正确的问题。根据上诉人父亲颜廷存与颜家村村委签订的宅基安排协议，其新宅基的北界址点明确标明是1999年已建成楼房的楼南墙向南14米，至于1999年所建成楼房的宅基范围及该楼的长、宽尺寸问题，不影响新宅基的界址点确认。一审第三人颜**与村委签订的宅基安排协议，标明其宅基是由颜廷存新宅基向南14米，据此，被上诉人根据争议双方提供的宅基安排协议等相关材料，经查证、调解未果后，决定争议土地中的南北7米、东西10米范围的土地使用权属于一审第三人颜**，其认定事实清楚、处理程序合法。本案被诉的处理决定，是在原土地权属争议处理基础上经一审第三人申请，重新启动的调查处理程序。在上诉人颜华东拒绝参加处理的情况下，被上诉人基于维护行政相对人合法权益，依据先前处理程序中双方提供的证据材料及答辩意见作出处理决定，适用法律正确，处理结果适当。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人颜华东负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年八月十一日