张**诉河南省国土资源厅行政复议决定一案
审理经过
原告张**不服河南省国土资源厅所作豫国土资复【2011】7号行政复议决定，向河南省**民法院提起行政诉讼。因当事人双方对管辖权问题产生异议，经河南**民法院作出（2012）豫法立行请字第2号函认为，此案应由本院审理为宜，不宜再移交基层法院审理。故请本院依法妥善审理该案。本院受理此案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张**及委托代理人张**，被告**资源厅的委托代理人李*，第三人平顶山**发有限公司的委托代理人陈军校到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年12月21日，案外**土资源局对本案第三人平顶山**发有限公司作出周*土资函【2010】13号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》，对本案原告张**作出周*土资函【2010】14号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》。
上述13号函、14号函认为，本案第三人平顶山**发有限公司与本案原告张**作为竞买同一宗土地的竞争对手，在现场竞价活动开始前签订联合竞买协议的行为违背诚实信用、公平竞争的原则，应视为是一种串通行为。为妥善处理该问题，经多方咨询和认真研究，依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二十五条“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；（二）采取行贿恶意串通等非法手段中标或竞得的”规定。
13号函提出以下处理意见：1、本次竞买结果无效，土地出让合同及成交确认书予以解除；2、重新公开出让该宗土地，视出让结果，保留对银**司和张**追诉赔偿责任的权利；3、银**司如对此决定无异议，可在接到市国土资源局通知函15日内，持无异议的复函办理保证金退还手续；4、如有异议，应在15日内以书面形式答复或向市政府法制部门反映，否则视为无异议。
14号函提出以下处理意见：1、本次竞买结果无效，土地出让合同及成交确认书予以解除；2、重新公开出让该宗土地，视出让结果，保留对银**司和张**追诉赔偿责任的权利；3、如对本意见有异议，应在15日内以书面形式答复或向市法制部门反映，否则视为无异议。
原告诉称
本案第三人平顶山**发有限公司对上述13号函不服，以周口市国土资源局为被申请人，向河南省国土资源厅申请行政复议。河南省国土资源厅经审理，作出豫国土资复【2011】7号行政复议决定。豫国土资复【2011】7号行政复议决定认为：1、根据《招投标法》第三十一条的规定，本案中申请人与张**签署《联合竞买协议书》不存在恶意串通的内容。2、周口市联合调查组《关于对张**及平顶山**发有限公司竞取土地相关问题核实情况的调查报告》及被申请人《关于张**反映平顶山**发有限公司采用非法手段竞得土地问题的报告》均未认定申请人和张**之间存在串标行为，被申请人在没有新的证据表明双方存在串标行为情况下，被申请人作出《处理意见函》，仅依据竞标前的《联合竞买协议书》，对竞拍人按恶意串通结论处理的事实不清，法律等证据不足。3、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条是行政处罚条款，被申请人根据该条款作出的《处理意见函》实际是行政处罚决定，仅以函的形式下达，不符合《行政处罚法》的规定程序。4、按照《招投标法》第三十一条的规定，联合竞买各方签订共同投标协议后，应将共同投标协议一并提交招标人。申请人在竞拍前，未将《联合竞买协议书》提交给被申请人，存在过错。根据《国家赔偿法》第五条的规定，对申请人的赔偿请求不予支持。综上，根据《行政复议法》第二十八条、《行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定：撤销周口市国土资源局2010年12月21日作出的《处理意见函》，依法履行《国有土地建设用地使用权出让合同》；驳回申请人的其它复议请求。
原告张**不服河南省国土资源厅作出豫国土资复【2011】7号行政复议决定的行为，提起行政诉讼。要求撤销被告作出的豫国土资复【2011】7号行政复议决定书，维持周口市国土资源局作出的周*土资函【2010】13号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》。
原告诉称：一、土地摘牌的前后过程。2010年5月17日周口市国土局发布周*土字【2010】005号公告进行土地挂牌出让。最终确认取得竞标资格的有原告和第三人银**司。挂牌会开始前，原告与第三人签订联合竞买协议书。银**司摘牌后，反悔不履行联合竞买协议。原告据实向市国土局反映，周口市国土资源局作出周*土资函【2010】13号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》，废除了此次竞标。经银**司申请复议，河南省国土资源厅作出豫国土资复【2011】7号行政复议决定，撤销了周口市国土资源局作出的周*土资函【2010】13号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》，确认本次招投标不存在恶意串通。
二、不服豫国土资复【2011】7号行政复议决定所据的理由。1、第三人与原告所签联合竞买协议，本质上是限制竞价协议，协议违背竞拍目的，且损害国家利益。2、被告不通知原告作为第三人参加行政复议，明显剥夺原告的申辩权。3、银**司提起复议的行为与周口市国土资源局告知的权利不符。第三人只能以周口市国土资源局为被告提起诉讼，不应直接向河南省国土资源厅提出复议。
原告在法定期限内向本院递交的证据有：1、周*土资函【2010】14号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》；2、原告竞买资格确认书；3、联合竞买协议书。
被告辩称
被告河南省国土资源厅答辩称：一、答辩人具有对因行政行为相对人不服下级主管部门行政决定提起复议的审查、决定权。二、周口市国土资源局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条规定作出的对涉案宗地的“处理意见”，属于行政处罚决定，而以函的形式下达，不符合《行政处罚法》的规定程序。行政相对人对此提出复议申请，答辩人应依法作出复议决定。三、原告并非“处理意见”的相对人，与复议内容没有法律上的利害关系无需通知其参加复议，原告也无权对复议决定提起行政诉讼。四、经审查，答辩人作出的复议决定执法有据、合法有效。综上，答辩人依法撤销下级主管部门处理意见合法有据，请求法院驳回原告起诉。
被告在法定期限内向本院递交的证据未列证据序号，其提交的证据有：1、豫国土资复【2011】7号行政复议决定书；2、行政复议申请书；3、成交确认书；4、周口市国土资源局周*土资函【2010】13号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》；5、国有建设用地使用权出让合同；6、第三人银**司3000万保证金缴款凭证；7、第三人企业法人营业执照、税务登记证、暂定资质证书、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件；8、张**身份证复印件及缴纳3000万保证金凭证、证明；9、2011年1月20日周口市国土资源局情况说明；10、第三人银**司2010年7月28日情况说明；11、2010年9月6日第三人银**司对周口市国土资源局的情况反映；12、2011年1月周口市国土资源局《被申请人答复书》及其法定代表人身份证明、授权委托书；13、周口市国土资源局在复议期间提交的证据共10份；14、周口市国土资源局《周口市挂牌出让国有土地使用权宗地资料》（编号：周*土告字【2010】005号）。
第三人银建公司答辩称：一、张**不具备原告诉讼主体资格。二、被诉行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。三、目前土地出让合同已正在履行，如停止履行土地出让合同，政府及房**发公司等各方损失无法估量。第三人向本院提交以下证据：1、第三人竞买资格确认书；2、联合竞买协议书；3、成交确认书；4、周口市政府、市政府法制办、市中级人民法院、市监察局、市国土局联合调查组2010年10月24日《关于对张**及平顶山**发有限公司竞取土地相关问题核实情况的调查报告》；5、（2010）周*初字第64号民事判决书；6、周口**源局对平顶山**发有限公司作出的《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》；7、河南省国土资源厅豫国土资复【2011】7号行政复议决定；8、周口市人民政府2011年三月十四日《关于平顶山**发有限公司受让国有建设用地使用权的批复》；9、第三人与周口**源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》三份；10、周口**源局与河南锦**有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》；11、纳税人为河南锦**有限公司的土地出让《契税完税证》；12、河南锦**有限公司缴纳环境影响评价收费票据；13、照片一组共10张；14、河南锦**有限公司国有土地使用证三份；15、河南锦**有限公司建设用地规划许可证三份；16、河南锦**有限公司建设工程规划许可证三份。
本院经庭审质证后认为，原告、被告、第三人提交的证据，符合证据的关联性、合法性和真实性，属有效证据，本院予以认定。各方当事人提交证据的证明目的，本院将综合评述。
本院根据有效证据及法庭调查认定以下事实：
2010年6月18日，周**产中心为原告及第三人出具《竞买资格确认书》，确认原告及第三人具备参加对ZK2010-26号地块国有土地使用权挂牌竞买资格。2010年6月21日，ZK2010-26号地块国有土地使用权挂牌竞买当日，原告张**与第三人平顶山**发有限公司签订《联合竞买协议书》，双方约定：1、本地块竞买成功后，双方一致同意以甲方的名义与拍卖行签订《成交确认书》，甲方不得以任何理由解除本协议。2、本地块竞买成功后由甲方签订2号、3号地块的《国有建设用地使用权出让合同》，乙方签订1号地块的《国有建设用地使用权出让合同》。3、甲乙双方对联合竞买人在本地块的竞买和后续开发活动中所承担的法律责任各自承担，各自独立开发。4、有关本地块的管理细则由双方在竞买成功后另行签订补充协议。本协议一式四份，甲乙双方各执一份，递交拍卖行一份，周口市国土局一份，自双方签字盖章之日生效。双方签订上述协议后，未按约定将该《联合竞买协议书》提交拍卖行及周口市国土资源局。当日，原告张**与第三人平顶山**发有限公司参加国有土地使用权挂牌出让活动，第三人平顶山**发有限公司在该次国有土地使用权挂牌出让活动中竞得编号ZK2010-26号地块的国有土地使用权。
第三人平顶山**发有限公司竞得编号ZK2010-26号地块的国有土地使用权后，与原告张**没有履行其双方签订的《联合竞买协议书》。原告张**向周口市国土资源局反映，称第三人平顶山**发有限公司以非法欺骗手段获取此次摘牌结果，要求废止此次摘牌结果，并重新拍卖。
2010年10月24日，周口市人民政府成立的由市政府牵头，市政府法制办、市法院、市监察局、市国土资源局组成的联合工作组出具《关于对张**及平顶山**发有限公司竞取土地相关问题核实情况的调查报告》，鉴于调查情况，工作组建议：由行政主管部门按照相关法律法规的规定，参考调查组核实的情况，结合双方在摘牌仪式前签订的《联合竞买协议书》，研究出对该问题的初步处理意见，并向省政府法制办、省国土资源厅进行汇报，然后对是否构成串标问题及时予以认定，形成结论。
2010年11月17日，周口**源局向周口市人民政府上报《关于张**反映平顶山**发有限公司采用非法手段竞得土地问题的报告》，该报告最后意见：对于双方行为是否涉嫌串标，建议由司法机关介入调查，在调查期间，土地手续暂缓办理，待司法机关出具意见后，按照司法机关的意见和相关法律规定，再确定是继续办理土地手续还是废除此次挂牌结果重新出让。
2010年12月21日，周口市国土资源局对第三人平顶山**发有限公司作出周*土资函【2010】13号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》，对原告张**作出周*土资函【2010】14号《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》。
上述13号函、14号函认为，第三人平顶山**发有限公司与原告张**作为竞买同一宗土地的竞争对手，在现场竞价活动开始前签订联合竞买协议的行为违背诚实信用、公平竞争的原则，应视为是一种串通行为。为妥善处理该问题，经多方咨询和认真研究，依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二十五条“中标人、竞得人有下列行为之一的，中标竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；（二）采取行贿恶意串通等非法手段中标或竞得的”规定。
13号函提出以下处理意见：1、本次竞买结果无效，土地出让合同及成交确认书予以解除；2、重新公开出让该宗土地，视出让结果，保留对银**司和张**追诉赔偿责任的权利；3、银**司如对此决定无异议，可在接到市国土资源局通知函15日内，持无异议的复函办理保证金退还手续；4、如有异议，应在15日内以书面形式答复或向市政府法制部门反映，否则视为无异议。
14号函提出以下处理意见：1、本次竞买结果无效，土地出让合同及成交确认书予以解除；2、重新公开出让该宗土地，视出让结果，保留对银**司和张**追诉赔偿责任的权利；3、如对本意见有异议，应在15日内以书面形式答复或向市法制部门反映，否则视为无异议。
第三人平顶山**发有限公司对上述13号函不服，以周口市国土资源局为被申请人，向河南省国土资源厅申请行政复议。河南省国土资源厅经审理，作出豫国土资复【2011】7号行政复议决定。
豫国土资复【2011】7号行政复议决定认为：1、根据《招投标法》第三十一条的规定，本案中申请人与张**签署《联合竞买协议书》不存在恶意串通的内容。2、周口市联合调查组《关于对张**及平顶山**发有限公司竞取土地相关问题核实情况的调查报告》及被申请人《关于张**反映平顶山**发有限公司采用非法手段竞得土地问题的报告》均未认定申请人和张**之间存在串标行为，被申请人在没有新的证据表明双方存在串标行为情况下，被申请人作出《处理意见函》，仅依据竞标前的《联合竞买协议书》，对竞拍人按恶意串通结论处理的事实不清，法律等证据不足。3、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条是行政处罚条款，被申请人根据该条款作出的《处理意见函》实际是行政处罚决定，仅以函的形式下达，不符合《行政处罚法》的规定程序。4、按照《招投标法》第三十一条的规定，联合竞买各方签订共同投标协议后，应将共同投标协议一并提交招标人。申请人在竞拍前，未将《联合竞买协议书》提交给被申请人，存在过错。根据《国家赔偿法》第五条的规定，对申请人的赔偿请求不予支持。综上，根据《行政复议法》第二十八条、《行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定：撤销周口市国土资源局2010年12月21日作出的《处理意见函》，依法履行《国有土地建设用地使用权出让合同》；驳回申请人的其它复议请求。
本院认为
本院认为：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。该法第二十五条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。《中华人民共和国行政复议法》第十条规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。本案中，周口市国土资源局对原告张**以及本案第三人平顶山**发有限公司作出的《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》，虽然对原告及第三人作出的处理意见函的编号不同，但所作处理意见函的处理意见是一致的，处理结果仅对原告及第三人保证金的退还意见不同，可以视为周口市国土资源局对原告及第三人所作处理意见函系同一行政行为。该处理意见函系对原告与第三人在现场竞价活动开始前签订联合竞买协议的行为是否应视为串通行为的认定，该处理意见函所认定的事实以及相关处理意见，对原告及第三人的利益将会产生影响，故周口市国土资源局所作处理意见函是对相对人产生实际影响的具体行政行为。第三人平顶山**发有限公司对上述处理意见函不服，可以提起行政复议。被告河南省国土资源厅受理本案第三人平顶山**发有限公司的复议申请后，应当通知张**参加行政复议，被告河南省国土资源厅未通知张**参加行政复议，违反法定程序。
2、《中华人民共和国招投标法》第三十一条规定，“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。招标人不得强制投标人组成联合体共同投标，不得限制投标人之间的竞争”。被告所作被诉行政复议决定，以上述条款“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。”的规定，认定本案第三人与本案原告签署《联合竞买协议书》不存在恶意串通的内容。又以上述条款“联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。”的规定，认定第三人在竞拍前未将《联合竞买协议书》提交给周口市国土资源局，存在过错。本案中，因原告与第三人在签署《联合竞买协议书》后，签署协议的双方均参加了涉案的竞买活动，且亦未将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人，故被告河南省国土资源厅的上述认定属适用法律错误。
3、被告河南省国土资源厅认定国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十五条是行政处罚条款，被申请人（周口市国土资源局）根据该条款作出的《处理意见函》实际是行政处罚决定，该认定缺乏法律依据。
4、被告**资源厅根据《中华人民共和国招投标法》第三十一条其中“联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。”的规定，认定第三人在竞拍前未将《联合竞买协议书》提交给被申请人（即周口市国土资源局），存在过错。同时根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定，对申请人（即本案第三人）的赔偿请求不予支持，属适用法律错误。
综上，被告河南省国土资源厅作出豫国土资复【2011】7号行政复议决定的行为，适用法律错误，且违反法定程序，其作出的豫国土资复【2011】7号行政复议决定依法应予撤销。原告张**要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求依法成立，本院予以支持。原告张**要求维持周口市国土资源局作出的《关于对ZK2010-26号宗地竞买结果处理意见的函》的诉讼请求，因缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目，以及最**法院《关于执行若干问题的解释》第五十三条第二款、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
裁判结果
一、撤销被告2011年3月1日作出的的豫国土资复【2011】7号行政复议决定；
二、被告河南省国土资源厅于本判决生效之日起六十日
内重新作出行政复议决定；
三、驳回原告张**其他诉讼请求。
本案受理费50元,由被告河南省国土资源厅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
裁判日期
二○一二年九月十四日
