长垣县政府诉王**、胡**等土地行政管理一案

审理经过

原审原告王**、田*等八人诉长垣县人民政府批准出让土地使用权一案，河南省封丘县人民法院于2011年10月27日作出（2011）封行初字第38号行政判决。长垣县人民政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理完毕。

一审法院查明

原审查明：2O09年8月29日，长垣县人民政府下发长政文(2009)第165号文件收回蒲西办事处菜北村第一村民小组村民和辖区居民国有土地使用权，并注销其国有土地使用证，收回后的国有土地使用权按照有关法律规定进行出让。经长垣县人民政府批准，长垣县国土资源局填发了长垣县(201O)第12号《建设用地批准书》，将该宗土地出让给第三人河南**有限公司作为商业、住宅建设用地。王**、田*等八人对长垣县人民政府的批准出让土地行为不服，向新乡市人民政府申请行政复议，新乡市人民政府于2011年6月1日作出新乡市人民政府新政复决字(2011)第7号行政复议决定书，维持长垣县人民政府的批准出让土地行为。王**、田*等八人对该复议决定不服向新乡**民法院提起诉讼，请求撤销长垣县人民政府批准出让土地的行为，新乡**民法院(2011)新中行辖字第50―57号行政裁定书指定本案由河南**民法院管辖。

一审法院认为

原审认为：长垣县人民政府以长政文(2009)第165号文件批准将包括王**、田*等八人在内的243户村民和居民位于长垣县人民路以南，博爱路以东土地的土地使用权批准收回后，批准出让给河南**有限公司作为商业、住宅建设用地，该批准出让行为有长垣县(2010)第12号《建设用地批准书》所证实，并有新乡市人民政府新政复决字(2011)第7号行政复议决定书予以确认，事实清楚，证据充分，长垣县人民政府没有批准出让土地行为的辩解不能成立，长垣县人民政府不是适格被告的理由不予采信。公民的房屋及住宅是公民生产生活基本保障，事关公民个人的重大利益，长垣县人民政府批准将涉及王**、田*等八人住宅的土地使用权出让给河南**有限公司作建设用地，王**、田*等八人与该批准出让土地使用权的行为具有法律上的利害关系，长垣县人民政府仅以长政文(2009)第165号文件认为王**、田*等八人宅基地土地使用权已被收回其不具有原告主体资格，证据不足，不予采纳。依照法律的相关规定，被告对自己做出的具体行政行为应当提供证据证明其作出的具体行政行为合法。本案长垣县人民政府对其作出的批准转让土地使用权的行为未向人民法院提供其具体行政行为合法的任何证据，应当认定该行政行为没有证据依据。行政机关作出的具体行政行为作出后即具有执行的法律效力。长垣县人民政府批准出让土地使用权的行为，2009年1O月29日长垣县国土资源局即为第三人河南**有限公司填发了《建设用地批准书》，现已长达一年之多，且该批准出让土地使用权行为所涉及的当事人除原审原告外还有第三人代兴海、张**等二百多户村民或居民，第三人代兴海、张**等二百多户村民或居民对长垣县人民政府批准出让土地使用权的行为均未提起行政复议，经原审公告告知，也未参加本案的诉讼活动，自长垣县人民政府作出批准该宗土地的土地使用权出让行政行为后，河南**有限公司已实际进行了长达一年的开发建设，判决撤销长垣县人民政府批准出让土地使用权的行为，有可能造成国家利益、公共利益或公民个人利益的重大损失，故对王**、田*等八人撤销长垣县人民政府批准土地使用权请求，不予采纳。根据《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十八条的规定，原审判决：一、确认长垣县人民政府批准出让土地使用权的行为违法。二、责令长垣县人民政府依法采取相应的补救措施。案件受理费50元由长垣县人民政府承担。

上诉人诉称

长垣县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决确认的违法事项错误，无论是在行政复议程序还是行政诉讼程序中，王**等八人一直主张是不服长垣县人民政府的批准出让行为，而非一审判决确认的“批准出让土地使用权”行为。且上诉人认为，根据《土地利用年度计划管理办法》第七条之规定，批准出让行为一种抽象政府行为，是行政机关上下级之间一种批复，属于内部行政行为，对公民、法人或者其他组织的权益不产生实质影响，该行为不具有诉讼性。同时，只一个《建设用地批准书》不能确认长垣县人民政府已经实施了“批准土地使用权”行为。二、2009年8月29日，长垣县人民政府收回了包括原告等243户居民的土地使用权，同时异地安置到位。自此，原审原告丧失土地使用权。政府的后续出让土地行为与其已不存在利害关系。因此原告无权就土地出让行为提起行政诉讼，也不具备诉讼主体资格。综上，原审认定事实不清，证据不足，应撤销原审判决，驳回原审原告诉讼请求，一、二审诉讼费用由原审原告承担。

被上诉人辩称

王**等八人答辩称，一审判决审理的行政行为与答辩人起诉状所诉行政行为一致。被诉行为批准出让的土地部分是集体土地，且超出收回的土地面积，也未进行安置，答辩人具有本案诉讼主体资格。

本院查明

本院经审理查明，1、原审原告阴广先、田进学、苏**三人称其宅基地在上诉人提供的收回土地使用权、注销土地登记证情况表中分别记载到阴国胜、张**、阴国良名下；2、根据长垣县人民政府提供的证据（扣除一户多宅的情况），除原审原告8户外，长垣县人民政府实际收回203户的土地使用权。其他事实与原审查明的事实一致。

本院认为

本院认为：2010年10月29日长垣县国土资源局经长垣县人民政府批准，填发长垣县(201O)第12号《建设用地批准书》，将该宗土地出让给河南**有限公司。从形式上看，长垣县人民政府的行政批准行为属于内部批准行为，行为指向下级机关，但因其内容涉及社会管理方面的关系，其法律效果影响了作为行政管理相对人和利害关系人的公民、法人或其他组织的权利义务，所以长垣县人民政府的行政批准行为是可诉的行政行为。原审原告王**等八人作为案涉土地的原使用权人，与本案存在法律上的利害关系，且上诉人也未提供充分证据推翻上述事实，故上诉人上诉称王**、田*等八人不具备本案诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人长垣县人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一二年六月五日