上诉人正阳县人民政府因土地行政注销一案二审行政判决书

审理经过

上诉人正阳县人民政府因土地行政注销一案，不服平舆县人民法院（2012）平行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2012年6月1日公开开庭审理了本案。上诉人正阳县人民政府委托代理人夏**，被上诉人正阳县**有限公司委托代理人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

正阳县人民政府于2011年6月29日作出正政土行决字（2011）3号《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》，认定正阳县**有限公司所持有的正国用（2003）字第015107号、015108号、018397号国有土地使用证项下的土地使用权，原属正阳**化工总厂的国有划拨建设用地使用权。2003年正阳县**有限公司持正阳**化工总厂与彭**签署的以物抵债和解协议书、资产评估确认申请书、资产分割协议等材料，申请办理了上述土地的土地使用权证。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十一条之规定，正阳**化工总厂未经具有管理权的机关批准不能擅自协商用土地使用权抵债，正阳**化工总厂未领有国有土地使用证，不符合划拨国有土地使用权的转让条件，且转让方和受让方均未补交土地使用权出让金，不得转让原划拨国有土地使用权；正阳县**有限公司所提供的土地登记申请材料形不成土地权属来源的证据链，不能证明土地权属来源的合法性；正阳县人民政府在土地登记时违反了《城镇地籍调查规程》、《土地登记规则》第十五条的规定，程序违法。根据以上事实，依据《河南省实施＜土地管理法＞办法》第十一条的规定，决定注销正阳县**有限公司持有的正国用（2003）字第015107号、015108号、018397号国有土地使用证。

一审法院查明

一审法院查明，1994年至1998年期间，正阳**化工总厂为了发展生产，先后向方**、朱**等28人借款929450.29元，并约定了还款时间和应付利息。由于上述欠款未能如期偿付，1999年方**、朱**等28人向法院起诉，请求由正盛**总厂及时支付欠款及利息。1999年8月23日，驻马**民法院作出（1999）驻经初字第145号经济调解书，调解书显示正盛**总厂与方**、朱**等28人达成如下协议：正盛**总厂欠方**等28人借款本金929450.29元及1999年1月1日以后的利息于1999年9月30日前一次性付清。2、案件受理费、财产保全费由被告负担。1996年至1998年期间，正盛**总厂又先后向彭**等82人借款1738363.16元，并约定了还款时间和应付利息。由于正盛**总厂亏损，上述欠款未能如期偿付。1999年，彭**等82人向法院起诉，请求正盛**总厂及时支付欠款及利息。1999年10月15日，驻马**民法院作出（1999）驻民初字105-2号民事调解书，调解书显示正盛**总厂与彭**等82人自愿达成如下协议：1、正盛**总厂欠原告款1738363.16元及利息，正盛**总厂于1999年10月30日前付清；2、诉讼费21500元由正盛**总厂负担。在诉讼期间，驻**级法院依法对正盛**总厂的部分财产（含部分车间、厂房及10亩土地使用权）予以查封。上述两调解书生效后，1999年12月，上述部分债权人委托代理人彭**与正盛**总厂达成执行和解协议：1、正盛**总厂用其动力车间、液糖车间、糖果车间价值总计1460322.5元及动力液糖车间占地2514.82平方米，计285285元；糖果车间占地2514.82平方米，计16346.3元，总计金额1909070.8元抵偿给80名债权人借款本金及利息共计1888491.8元；2、属正盛**总厂的锅炉价值32500元作为正盛**总厂应承担的房屋及土地使用权过户费用。1999年12月20日，正阳县工业局在该协议上签署“同意按和解协议执行”的意见，并加盖公章。1999年12月7日及12月31日，正阳县工业局、正阳县国有资产管理局分别在正阳**化工总厂提交的抵债物资产评估确认申请书（附正阳县资产评估事务所出具的资产评估结果）上签批“同意依法确认”、“同意主管局意见”的意见。1999年12月30日，正阳县资产评估事务所在彭**与正阳**化工总厂签订的和解协议书上，签署“此评估结果属实”的意见，并加盖正阳县资产评估事务所公章。2001年4月，彭**、刘**二人出资成立正阳县**有限公司。2001年9月，原告向原正**贸委提出书面申请，请求减免上述以资抵债形式从正盛**总厂分离出来的土地、房屋过户费用。2002年3月19日，时任县委常委、常务副县长的冀富银在申请上签字“按照企业精神办理有关手续只收工本费用”。2003年5月，原告持上述正阳县领导批示及驻马店地区中级人民法院（1999）驻经初字第145号经济调解书、彭**与正盛**总厂签订的和解协议书等材料，向正阳**源局申请国有土地使用权登记。2003年5月27日，原告到正阳**源局缴纳了土地登记费、转让服务费共计4800元。2003年5月28日，正阳**源局向原告下发正土转字（2003）第067号《关于办理国有土地使用权转让的通知》，该通知载明：正盛**总厂分离转让给万荣**限公司4392.85平方米土地使用，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权和转让暂行条例》规定，同意转让，在接到通知后十日内到国土资源局地产交易所办理土地使用权转让手续，每平方米补交受益金或出让金和转让服务费、办证费、注册登记费，以上共计2800元；同日又向原告下发正土转字（2003）第068号《关于办理国有土地使用权转让的通知，该通知载明：正盛**总厂分离转让给万荣**限公司土地2703.54平方米使用，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权和转让暂行条例》规定，同意转让，在接到通知后十日内到国土资源局地产交易所办理土地使用权转让手续，每平方米补交受益金或出让金和转让服务费、办证费、注册登记费，以上共计2000元整。2003年5月，正阳县人民政府为原告颁发了正国用（2003）字第015107号、正国用（2003）字第015108号土地使用证；2003年8月，原告又持正阳县政府领导批示的请求土地、房屋过户费用减免的申请、驻马店地区中级人民法院（1999）驻民初字第105-2号民事调解书、和解协议书等材料向正阳县国土局申请土地登记。2003年12月正阳县人民政府根据上述材料为原告颁发了正国用（2003）字第018397号国有土地使用权证。2010年8月16日，正阳**源局向原告送达正国土告字（2010）第011号、正国土告字（2010）012号、正国土告字（2010）013号注销告知书，拟注销正国用（2003）字第015107号国有土地使用权证、正国用（2003）字第015108号国有土地使用权证、正国用（2003）字第018397号国有土地使用权证，并告知原告享有陈述、申辩及要求听证的权利。2010年10月27日，原告参加了由正阳**源局主持召开的听证会。后由于正阳县国土局人事调整，新任经办人需要对本案事实进一步调查，2011年4月29日，正阳**源局重新向原告送达注销告知书（正国土告字（2011）第15号），拟注销正国用（2003）字第015107号国有土地使用权证、正国用（2003）字第015108号国有土地使用权证、正国用（2003）字第018397号国有土地使用权证，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。2011年6月29日，被告作出正政土行决字（2011）3号《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》，决定注销原告所持有的正国用（2003）字第015107号、015108号、018397号国有土地使用证。2011年12月27日，正阳县国土局就被告正阳县政府决定收回上述争议的三宗土地使用权一事发出公告。

另查明，原告正阳县**有限公司因没有按照规定参加年检，于2008年9月26日被正**商局吊销营业执照，但没有办理注销登记手续。

一审法院认为

一审法院认为，行政机关作出具体行政行为应当符合法定程序，且认定事实清楚，证据充分。本案被告作出《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》前，进行了调查，形成了调查报告；向原告送达了《注销告知书》，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利；作出注销决定后，又将注销决定书送达给了原告，履行了正当程序，故被告作出《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》程序合法。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定：“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或由违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书”，而正阳县国土资源局于2011年12月27日作出的“关于收回正阳**化工总厂一宗国有土地使用权的公告”，证明被告将原告的土地使用证注销后，又将争议的三宗土地使用权予以收回，并非更正或注销后为其办理新的土地使用证，故被告行为动机不纯。《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十一条规定：“划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让、出租、抵押的，必须经县级以上人民政府土地管理部门和房产管理部门批准；并依照本规定第二章的规定签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金，或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。根据以上规定，转让国有划拨土地使用权，必须经县级以上人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，且应补交土地使用权出让金或以转让所获收益抵交土地使用权出让金。本案原告万荣**限公司股东彭**与正阳**化工总厂签署的以物（包含驻**中院依法查封的土地使用权）抵债和解协议经其主管单位正阳县工业局签署意见认可，正盛日用化工总厂又对抵债物进行了资产评估，且正阳县工业局、正阳县国有资产监督管理局亦在正阳**化工总厂提交的资产评估确认申请书上签署过“同意依法确认”、“同意主管局意见”的意见。原告持上述材料向正阳县人民政府申请办理土地使用证后，正阳县国土局向原告下发的正土转字（2003）第067号、正土转字（2003）第068号《关于办理国有土地使用权转让的通知》，也明确告知原告政府相关部门已同意正盛日用化工总厂将正国用（2003）字第015107号国有土地使用证项下的2703.54平方米土地使用权及正国用（2003）字第015108号国有土地使用证项下的4392.85平方米土地使用权转让给原告，并通知原告到国土部门办理土地使用权转让手续，缴纳出让金、转让服务费、办证费、注册登记费等共计4800元，原告亦实际缴纳了上述费用。根据以上事实，原告有理由认为正盛日用化工总厂转让土地使用权的行为已得到了政府有关部门的批准，且原告缴纳的4800元已包含有土地出让金。综上，被告作出的注销决定书认定原告所持有的正国用（2003）字第015107号、015108号、018397号国有土地使用证项下的土地使用权，原属正阳**化工总厂的国有划拨建设用地使用权，正阳**化工总厂转让给原告上述土地使用权没有经过相关部门批准，且没有缴纳土地出让金，事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销正阳县人民政府作出的正政土行决字（2011）3号《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》。

上诉人诉称

上诉人正阳县人民政府不服上诉称，1、正阳**化工总厂的土地属于国有划拨建设用地使用权。正阳**化工总厂在未领有国有土地使用权证书和合法的房屋所有权证书的情况下，违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条之规定、不具备转让国有划拨建设用地使用权的资格；2、正阳**化工总厂与彭**签署的以物抵债《和解协议书》与被上诉人的土地权属来源没有任何关系，因为正阳**化工总厂与彭**签署的以物抵债《和解协议书》是彭**代表80位债权人所签的，而正阳县**有限公司是由彭**和刘**二人共同出资组成的，即被上诉人申请登记的土地权属来源不合法，也形不成链条，一审认定被上诉人转让所得土地使用权的行为已经有关部门批准，属避重就轻。3、正阳**化工总厂未经具有管理权的机关批准不能擅自协商用国有划拨建设用地使用权抵债，一审判决却以“抵债和解协议书经其主管单位正阳县工业局签署意见认可，正阳**化工总厂对抵债物进行了资产评估，且正阳县工业局、正阳县国有资产监督管理局亦申请书上签署过‘同意依法确认’、‘同意主管局，意见的意见”，错误的认定已经具有管理权的机关批准。实际上是正阳县工业局虽是正阳**化工总厂的上级主管局委，但其不具备处理国有土地使用权这一国有资产的主体资格。4、依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定u003e第四十一条之规定，转让国有划拨建设用地使用权的，应由土地使用权人补交土地使用权出让金，或者以转让所获收益抵交土地使用权出让金，一审判决认定“原告所缴纳的4800元已包含有土地出让金”错误。5、一审认定注销行为动机不纯错误，上诉人2011年5月17日作出正政土决字（2011）3号处理决定在先，正阳**源局于2012年12月27日作出“关于收回正阳县正盛日用化工厂一宗国有土地使用权的公告”在后，两者没有必然的联系，也并不矛盾。综上，一审法院判决错误，应撤销，维持正政土行决字（2011）3号《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》。

被上诉人辩称

被上诉人正阳县**有限公司答辩称，其依法拥有座落在正阳**化工总厂院内（白糖厂）的三宗土地，其面积分别是2703.54平方米、4392.85平方米和1080.60平方米，且正阳县国土资源局为以上土地办理了正国用（2003）字第015107号、正国用（2003）字第015108号、正国用（2003）字第018397号土地使用证。正阳县人民政府作出的政土行决字（2011）3号《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等违法之处，侵犯了被上诉人的合法权益。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审法院查明，正国用（2003）字第018397号土地使用证所占宗地原系国有划拨土地，转让行为未经县以上人民政府土地管理部门批准。1999年12月彭**与正盛日用化工总公司达成的协议中，动力、液糖车间占地应为4389平方米。其他事实与一审法院查明的事实相一致。

本院认为

本院认为，2003年5月28日正阳县国土资源局分别作出正土转字（2003）第067号、（2003）第068号《关于办理国有土地使用权证转让的通知》，同意正盛日用化工总厂将其4392.85平方米、2703.54平方米土地使用权转让给正阳县**有限公司，又分别为正阳县**有限公司颁发了正国用（2003）字第015108号、正国用（2003）字第015107号国有土地使用权证。现上诉人正阳县人民政府作出的正政土行决字（2011）3号《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用权证的决定》，认定转让行为未经有管理权的机关批准，证据不充分。至于正阳县**有限公司是否交纳土地出让金的问题，正阳县人民政府可以责令其补交，如果以此为由注销万荣食品**公司的土地使用证，法律依据不充分。正阳县人民政府认为正国用（2003）字第018397号土地使用证所占宗地原为国有划拨土地，转让行为未经县以上政府土地管理部门批准，事实清楚。综上，一审法院判决撤销正阳县人民政府作出的正政土行决字（2011）3号《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》中注销正国用（2003）字第015108号、正国用（2003）字第015107号国有土地使用权证正确，应予维持。一审判决撤销正阳县人民政府作出的正政土行决字（2011）3号《关于注销正阳县**有限公司国有土地使用证的决定》中注销正国用（2003）字第018397号土地使用证错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（一）项、第（二）项第1目之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、维持平舆县人民法院（2012）平行初字第1号行政判决中撤销正阳县人民政府作出的正政土行决字（2011）3号中，注销正国用（2003）字第015107号、正国用（2003）字第015108号国有土地使用权证部分。

二、撤销平舆县人民法院（2012）平行初字第1号行政判决中撤销正阳县人民政府作出的正政土行决字（2011）3号中，注销正政土行决字（2003）字第018397号国有土地使用权证部分。

三、维持正阳县人民政府作出的正政土行决字（2011）3号中，注销正政土行决字（2003）字第018397号国有土地使用权证部分。

诉讼费50元，由上诉人正阳人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二Ｏ一二年六月二十七日