储成秀与宜昌市公安局葛洲坝分局行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告储成秀不服被告葛**安分局于2014年12月26日作出的宜*（葛）行决字（2014）41号行政处罚决定书（以下简称宜*（葛）41号行政处罚决定书），于2015年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月1日受理后，于同年4月17日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于同年5月5日公开开庭审理了本案。原告储成秀，被告葛**安分局委托代理人易*、曹**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年12月26日，被告**安分局作出宜公（葛）41号行政处罚决定：认定原告储**因其丈夫突发脑溢血死亡，与中国葛洲**三峡分公司（以下简称葛洲**分公司）就工亡事宜未达成赔偿协议，多次到北京上访，多次受到北京市公安机关劝阻和训诫；2014年12月4日下午2时许，储**再次到北京中南海地区上访时，被北京市公安局西城分局对其下达训诫书，后由葛洲**访办工作人员接回。其行为严重扰乱了公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，给予储**行政拘留七日的行政处罚。

被告**安分局在法律规定的期限内向本院提交并出示了如下证据：

1、受案登记表［宜*（葛）行受字（2014）138号］、原告身份材料，证明原告户籍地在宜昌市西陵区桥头路4-44号，属被告管辖区域，被告对原告涉案行为有管辖权。

2、葛洲坝**坝派出所出具的到案经过（2014年12月6日），证明原告到案情况。

3、葛洲坝**坝派出所呈请行政处罚报告书、葛**安分局于2014年12月26日作出的宜*（葛）41号行政处罚决定书（附送达情况记载），证明被告履行了内部呈报审核程序，作出了被诉行政处罚决定，并向原告送达了相关法律文书。

4、葛洲坝**葛）行告字（2014）第743号行政处罚告知笔录，证明被告对原告作出被诉行政处罚决定前履行了告知程序，告知原告拟对其作出行政处罚的事实理由及其享有的陈述和申辩等权利。

5、葛洲坝**坝派出所宜*（葛）行传字（2014）155号传唤证（2014年12月26日）及被传唤人家属通知书（2014年12月26日），证明原告被传唤至葛洲坝**坝派出所，被告履行了通知被传唤人家属的程序，原告拒不提供家属的联系方式。

6、宜*（葛）行拘通字（2014）743号行政拘留家属通知书（2014年12月26日），证明被告拘留原告前通过电话联系方式履行了通知被拘留人家属的程序，原告签字确认。

7、宜昌市拘留所宜拘收字（2014）1848号执行回执（2014年12月26日）、葛洲坝**坝派出所结案报告（2015年1月4日），证明被告作出被诉行政处罚决定后，履行了交付相关部门执行的程序。

8、原告储存秀之女黄*出具的申请书（2014年12月29日）、宜昌市拘留所宜拘停字（2014）47号《建议停止执行拘留通知书》，证明原告实际执行行政拘留4天。

9、葛洲坝**坝派出所工作人员对巫*（葛洲坝**京办事处工作人员）的询问笔录附其身份证明材料（2014年12月6日），证明原告于2014年1月4日前往北京中南海非信访接待场所上访以及被劝返的情况。

10、葛洲坝**坝派出所工作人员对王*（葛洲坝集**程有限公司保卫处长、分管信访工作）的询问笔录（2014年11月9日）附其身份证明材料，证明原告2014年多次前往北京中南海周边非信访接待场所上访以及被劝返的情况。

11、葛洲坝**坝派出所工作人员对原告的询问笔录二份（2014年11月9日、2014年12月6日）附权利义务告知书，证明储成秀多次到北京中南海周边上访的情况。

12、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书六份（2013年7月28日、2013年7月29日、2013年7月30日、2013年8月1日、2014年1月24日、2014年12月4日），证明原告2014年12月4日及以前多次前往北京中南海周边非信访接待场所上访被训诫的情况。

13、葛洲坝人民法院（2012）第00530号《民事裁定书》、湖北省武汉市硚口区人民法院（2011）第838号《民事裁定书》，证明原告就上访诉求事由两次向法院起诉后主动申请撤回起诉。

14、中国葛洲**程有限公司于2014年12月6日出具《关于储成秀非正常上访工作情况记录》，证明原告多次到北京上访原因及上访情况。

同时，被告还向本院提交了如下法律依据：

1、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项；

2、《信访条例》第十八条、第二十条。

原告诉称

原告储*秀诉称：1、被告对原告涉案行为没有管辖权。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条规定，行政处罚由违法行为地行政机关管辖。虽然《治安管理处罚法》第七条授权公安部门对案件管辖进行规定，但《公安机关办理行政案件程序规定》第九条原则规定以违法行为地公安机关管辖为主，交由异地管辖属例外。同时，其第十条明确规定由最初受理的公安机关管辖。2、被告作出的被诉行政处罚决定书表明，原告到北京上访，已被北京公安机关书面训诫，即已作出了行政处罚。若原告行为违法，被告重复处罚违反了《行政处罚法》第二十四条的规定。3、根据被告作出的行政处罚决定和其上级复议机关作出的复议决定书均认定原告仅有上访行为，而无其他违法行为，被告认为原告的上访行为扰乱公共秩序，属认定错误且违法；4、原告系正常上访，正常反映诉求，并没有过激行为，现无任何证据证明原告有被诉处罚决定书表述的违法行为。综上，被告作出的被诉行政处罚决定程序违法、事实不清、证据不足，请求人民法院：1、判决撤销被告于2014年12月26日作出的宜*（葛）041号行政处罚决定书；2、判令被告恢复原告名誉、赔礼道歉；3、判令被告赔偿因违法限制原告人身自由所造成经济损失和精神损失5万元；4、判令被告承担本案诉讼费用。

庭审过程中，原告向本院提交了如下证据：

1、中华**公安部警事咨询网下载打印材料，证明被告对原告涉案行为没有管辖权。

2、北京市公安局西城分局（2015）第560号－回《登记回执》及西*（2015）第699号－不存《政府信息不存在告知书》，证明原告没有违法事实。

被告辩称

被告**安分局辩称：1、我局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告因其夫突发脑溢血死亡，与葛洲**分公司就工亡事宜未达成协议，自2013年7月以来多次到北京市中南海周边地区等非信访接待场所上访，被北京公安机关多次训诫后仍继续到上述非信访接待场所上访，其行为严重扰乱了公共场所秩序。2014年12月4日16时，原告再次来到北**海周边地区上访，被民警拦截并下达训诫书，后由三峡**信访办工作人员接回。原告的行为严重扰乱了公共场所秩序。我局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告作出被诉行政处罚决定，并将处罚决定书送达原告。同时，我局在作出被诉行政处罚决定前，依法告知了原告拟对其作出行政处罚决定的事实理由、依据以及原告应享有的陈述申辩等权利。2、根据《治安管理处罚法》第七条第二款的规定，治安案件的管辖由**务院**安部门规定。**安部在《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告户籍地在宜昌市西陵区桥头路4号，属被告管辖区域，我局对原告的上述违法行为有管辖权。3、依据《信访条例》规定，北京市公安局西城分局府右街派出所开具的训诫书已经告知原告中南海地区不属于信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。对违反规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律规定予以处理。《治安管理处罚法》第十条规定，训诫不属于治安管理处罚。因此，我局对原告作出被诉行政处罚不属于重复处罚；4、根据《信访条例》第十八条规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应到有关机关设立或指定的接待场所提出。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集；5、我局作出的被诉行政处罚决定合法，对原告不存在国家赔偿，诉讼费用应由原告承担。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下确认：

本院认为

1、被告称原告提交的证据1不是法律条款，属个人观点，不能作为本案裁判的依据。本院认为，原告提交的证据1不属规范性法律文件，不能作为本案裁判的依据。

2、被告称原告提交的证据2与本案无关联。本院认为，原告提交的证据2中原告申请获取的政府信息为“北京市公安局西城分局制作的2014年12月4日、2015年1月14日、2015年1月15日储存秀在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交葛**安分局的法律手续”，而本案被诉行政行为案件来源并非由北京市公安机关移送，而是由葛**安分局立案。故被告的质证观点成立，本院对原告提交的证据2不予确认。

经庭审质证，本院对被告提交的证据作如下确认：

1、原告对被告提交的证据1的真实性未提出异议，对其户籍地属被告管辖区域也无异议；但原告称其涉案行为不是发生在户籍地，被告没有管辖权；同时，原告称被告受案登记不合法，案件来源应该是北京公安机关移交。本院认为，被告提交的证据1真实合法，符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为认定本案事实的证据。原告的异议观点没有事实和法律依据，本院不予采纳。

2、原告对被告提交的证据2-7的真实性未提出异议。经审查，本院认为，被告提交的证据2-7符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院对被告提交的证据2-7予以确认。

3、原告对被告提交的证据8的形式要件的真实性未提出异议；但原告称其是2015年12月25日进拘留所，12月30日被放出来的。经审查，本院认为，被告提交的证据8符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，能够证明被告的证明观点，本院对该证据予以确认。

4、原告对被告提交的证据9-10的真实性未提出异议，但称被告提交的证据9-10不能证明其涉案行为违法；称被告提交证据11中“储存秀”签名是其签写的，是被告逼其签的名，内容被告向其宣读了，但本人没有看；原告称被告提交的证据12（即六份训诫书）是复印件，要核实原件，并称不知道有训诫书。被告称其提交的证据12是从葛洲**分公司复印来的，加盖了“与原件相符”的印章，与原件具有同等的证明力。本院认为，被告提交的证据9-12形式要件真实合法，能够证明原告2014年12月4日以前多次到北京中南海周边非信访接待场所上访，多次受到北京市公安机关劝阻和训诫；2014年12月4日日下午2时许，原告再次到北京中南海周边非信访接待场所上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所对其下达训诫书，后由葛洲**访办工作人员接回的事实。

5、原告对被告提交的证据13无异议，对被告提交的证据14表示不清楚。经审查，本院认为，被告提交的证据13-14形式要件真实合法，能够证明被告的证明观点，本院对被告提交的证据13-14予以确认。

根据原、被告的陈述，本院开庭笔录和上述有效证据，本院综合认定如下事实：原告储**因其丈夫突发脑溢血死亡，与葛洲**分公司就死亡事宜未达成赔偿协议，于2013年7月28日至2014年1月24日期间多次到北京中南海周边非信访接待场所走访、滞留，多次受到北京市公安局西城分局府右街派出所劝阻和训诫。训诫书内容第四项告知：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”2014年12月4日下午2时许，储**再次到北京中南海周边走访时，北京市公安局西城分局府右街派出所对其下达训诫书，后由葛洲**访办工作人员接回。被告葛**安分局接到报案后，于2014年12月6日受案，后经调查收集相关证据，履行呈请报告审核程序及告知储**拟对其作出行政处罚的事实理由及依据和其依法享有的陈述申辩权利后，根据北京市**右街派出所分别于2013年7月28日至2014年12月4日期间对储**出具的训诫书，葛**安分局葛洲坝派出所对巫*、王*及储**的询问笔录以及中国葛洲**程有限公司出具《关于储**非正常上访工作情况记录》等证据，于同年12月26日作出被诉行政处罚决定，该处罚决定认定：储**因其丈夫突发脑溢血死亡，与葛洲**分公司就工亡事宜未达成赔偿协议，多次到北京上访，多次受到北京市公安机关劝阻和训诫；2014年12月4日日下午2时许，储**再次到北京中南海地区上访时，被北京市公安局西城分局对其下达训诫书，后由葛洲**访办工作人员接回。储**的行为严重扰乱了公共场所秩序。依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予储**行政拘留七日的行政处罚，并对储**送达了上述行政处罚决定书，履行了通知储存家属程序。当日，将储**交宜昌市拘留所执行行政拘留。现已对储**执行行政拘留四日。储**不服上述行政处罚决定，在法律规定的期限内向本院提起行政诉讼。

另查，储存秀居住于宜昌市西陵区桥头路4-44号。

本院认为，本案审查的被诉行政行为为被告葛**安分局于2014年12月26日作出的宜*（葛）41号行政处罚决定。原告储存秀在请求本院依法判决撤销被告作出的被诉行政处罚决定的同时，要求判令被告恢复原告名誉、赔礼道歉，并判令被告赔偿原告因违法限制原告人身自由所造成的经济损失和精神损失5万元。本案争议的焦点为：第一，被告有无职权对原告作出被诉行政处罚决定；第二，被告作出被诉行政处罚决定程序是否合法；第三，被告作出被诉行政处罚决定有无事实依据和法律依据；第四，原告请求判令被告恢复原告名誉、赔礼道歉并赔偿原告因违法限制原告人身自由所造成的经济损失和精神损失5万元的理由是否成立。

1、针对被告有无职权对原告作出被诉行政处罚决定的焦点。《治安管理处罚法》第七条规定：“**务院**安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作；治安案件的管辖由**务院**安部门规定。”**安部根据授权在《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”由此说明，葛**安分局对该治安案件的管辖是合法的。因此，虽然原告涉案行为发生在北京，但原告居住地位于宜昌市西陵区桥头路4号，被告作为原告居住地公安机关对原告涉案违法行为具有管辖权。原告关于被告无权对其发生在北京的涉案违法行为进行处罚的主张不能成立，本院不予支持。

2、针对被告作出被诉行政处罚决定程序是否合法的焦点。第一，从本案已经查明的事实可以看出，被告在受案后，履行了调查收集相关证据材料、呈请行政处罚报告审核程序及处罚前对被处罚人的告知程序后，作出被诉行政处罚决定，并对储**送达了上述处罚决定书，履行了通知储**家属程序。符合《治安管理处罚法》和《行政处罚法》的相关程序规定。第二，根据《治安管理处罚法》第十条规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。”北京公安机关对原告作出的是训诫，且依据的是《中华人民共和国集会游行示威法》和《信访条例》的规定，主要是告知被训诫人不要到北京中南海周边非信访接待场所上访。并非法律规定的治安管理处罚措施。因此，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告训诫后，被告依据《治安管理处罚》的规定对其作出被诉行政处罚不属于重复处罚。原告诉称被告作出被诉行政处罚决定系重复处罚的理由不能成立，本院不予采纳。

3、针对被告作出被诉行政处罚决定有无事实依据和法律依据的焦点。**务院颁布的《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以证明，原告于2013年7月28日至2014年1月24日期间多次到北京中南海周边非信访接待场所上访，多次受到北京市公安机关劝阻和训诫。2014年12月4日日下午2时许，原告再次到北京中南海地区周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所对其下达训诫书。北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告经多次训诫及劝阻后仍前往北京中南海周边走访、滞留，其行为扰乱了公共秩序。故被告认定原告涉案行为构成严重扰乱公共场所秩序的行为事实清楚，证据充分。被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出宜公（葛）第41号行政处罚决定，给予原告行政拘留七日的行政处罚符合法律规定。

4、针对原告请求判令被告恢复原告名誉、赔礼道歉，并赔偿原告因违法限制原告人身自由所造成的经济损失和精神损失5万元的理由是否成立的焦点。第一，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”第三十五规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”。从以上规定看出，行政赔偿应以行政机关及其工作人员有侵犯行政相对人人身权的违法行为存在为前提。如前所述，被告作出的被诉行政处罚决定没有违反相关法律规定，即被告没有侵犯原告人身权的违法行为存在，故原告的赔偿请求没有事实依据和法律依据。第二，《国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，原告无法明确5万元赔偿的具体明细，也未提供其提出的赔偿主张的任何相关证据。因此，原告请求判令被告恢复原告名誉、赔礼道歉，赔偿因违法限制原告人身自由所造成的经济损失和精神损失5万元的理由不能成立，本院不予支持。

综上，被告**安分局于2014年12月26日作出的宜*（葛）41号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告储存秀要求判令被告**安分局恢复原告名誉、赔礼道歉，并赔偿因违法限制其人身自由所造成的经济损失和精神损失5万元的请求没有事实和法律依据。本案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三的规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回原告储**请求判决撤销被告宜昌市公安局葛洲坝分局于2014年12月26日作出的宜*（葛）行决字（2014）第41号行政处罚决定书的诉讼请求；

二、驳回原告储存秀请求判令被告宜昌市公安局葛洲坝分局恢复其名誉、赔礼道歉的诉讼请求；

三、驳回原告储存秀请求判令被告宜昌市公安局葛洲坝分局赔偿因违法限制其人身自由所造成经济损失和精神损失5万元的诉讼请求。

本案诉讼费50元，由原告储存秀负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本一份，上诉于湖北省**民法院。

裁判日期

二〇一五年六月二日