怀化**粮食局与中方县粮食局物权纠纷二审民事判决书

审理经过

上诉人中方县粮食局因与被上诉人怀化市鹤**食局（以下简称鹤**食局）物权纠纷一案，不服湖南省**民法院（2014）怀中民一初字第35号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人中方县粮食局的委托代理人舒**、洪**，被上诉人鹤**食局的委托代理人米**、刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审原告诉称

被上诉人鹤城区粮食局一审时诉称：1998年2月25日，原县级怀化市粮食局根据撤地设市方案分设为鹤城区粮食局和中方县粮食局，原怀化市粮食局对原单位财产使用权按中方40%鹤城60%的比例进行了分割。根据怀办发（1998）2号文件第二款规定：“土地不属分割对象，使用权属鹤城区。县属机构迁址时，其房屋不得作他用，不得向社会出售或出租，必须按分设时原值转让给区属同一机构。区属机构必须按原值接收转让，不得拒绝或压价。”怀化市政府（2007）第40次专题会议纪要明确：“按照怀地办（1998）2号文件确定的原则，土地不得分割，所有权属鹤城区。中方县直机关迁址时，其房屋不得作他用，不得向社会出售或出租，须及时移交给鹤城区相关单位。同时，按照尊重历史、面对现实、公开公平、友好协商的原则，中方县直单位原办公用房按法律程序重新进行评估后，其增值部分由鹤城区、中方县相关单位在原财产分配方案的基础上协商分配。”现中方县粮食局已搬迁，鹤城区粮食局多次与中方县粮食局协商退房未果，故起诉至法院，请求：1.判令被告中方县粮食局将1998年2月25日地改市区县分设时分割使用的房产按分割时的原值345523.6元移交给原告；2.判令被告中方县粮食局将原使用房产市场增值收益的60%返还给原告；3.判令被告解除应移交给原告房产的一切出租合同，并清理干净原出租房产；4.判令被告支付本案全部诉讼费。

一审被告辩称

上诉人中方县粮食局一审时答辩称：1.《怀化市粮食局财产分割说明》（下称《分割说明》）是原被告分割财产权属认定的根本性依据，是原被告在分割财产时行使处分权的表现。原怀**委市政府在中方县、鹤城区分设时形成的文件在当时分割财产时具有指导作用，但不能作为纠纷产生后财产权属认定的依据。2.《分割说明》已明确将办公楼、招待所、门面、车库、仓库及食堂等房屋及土地使用权进行了6：4分割，这样分割是对县区分设时行政指导性文件中“土地不属于分割对象”的规定的突破，也证明了当时的行政性文件仅是起指导性作用，不能作为财产权属认定的依据。3.《分割说明》达成后，原被告认可并履行了《分割说明》中的相关条款。4.县区其他单位比如建设、水利、林业、农业、妇联、老县委机关大院、县招待所等单位均对办公用户及土地资产、债权债务等进行了等值分割，没有完全按县区分设时指导性行政文件进行分割。这也进一步证明了指导性文件不能作为财产权属认定的依据。5.本案处理应坚持公平公正，兼顾双方当事人利益的原则妥善处理。

一审法院查明

原审法院查明：原县级怀化市粮食局坐落在原怀化市城中区新街14号，用地面积29693㎡，其中建筑面积22000㎡，用于办公和住宅，均为划拔地。1998年1月12日，中**市委、怀化市人民政府下发了怀发（1998）1号关于印发《撤销怀化市分设鹤城区、中方县工作方案》的通知，要求原怀**直有关单位，就原怀化市分设鹤城区、中方县认真组织实施。1998年1月14日，中**市委办公室、怀化市人民政府办公室下发了怀办发（1998）2号《中**市委办公室、怀化市人民政府办公室关于认真做好机构分设过程中财产分配有关事项的通知》（以下简称“（1998）2号文件”），对机构分设期间财产分配作了布署，其中明确财产分割内容为：“土地不属分割对象，使用权属鹤城区。县属机构迁址时，其房屋不得作他用，不得向社会出售或出租，必须按分设时原值转让给区属同一机构。区属机构必须按原值接收转让，不得拒绝或压价。”1998年2月25日，原县级怀化市粮食局对局财产进行了分割，并形成了书面的《分割说明》，其中办公楼西段1-5层、中段4楼西头6间和招待所，价值222021.48元；办公楼底层第9个卷闸门至第14个卷闸门共6个临街门面，价值74007.16元，原机关院内第1栋住宅楼底层除从东头起4间仓库、2间车库归鹤城区粮食局外，其余包括食堂、3间仓库、1间车库归中方县粮食局使用，价值35900元；万寿山小食品门市部1套归被告使用，价值13594.96元。

2007年7月，中方县粮食局搬迁至中方新城，新址仍为划拔地，原办公用房至今仍由中方县粮食局出租给他人使用，收取租金。

2007年8月22日，鹤城区粮食局向中方县粮食局致函，要求中方县粮食局按（1998）2号文件执行，即房屋不得转作他用，必须按分设时原值转让给区属同一机构，未果。

2007年9月10日，怀化市人民政府办公室下发了（2007）第40次怀化市人民政府专题会议纪要（以下简称“（2007）第40次会议纪要”），其中第二项决议明确：“按照怀地办（1998）2号文件确定的原则，土地不得分割，所有权属鹤城区。中方县直机关迁址时，其房屋不得作他用，不得向社会出售或出租，须及时移交给鹤城区相关单位。同时，按照尊重历史、面对现实、公开公平、友好协商的原则，中方县直单位原办公用房按法律程序重新进行评估后，其增值部分由鹤城区、中方县相关单位在原财产分配方案的基础上协商分配。”

截止2009年1月19日，原怀化市粮食局划拔地剩余面积27218.99㎡，减少面积系因住宅多次改造已转为出让地。

2012年1月，怀化市鹤城区人民政府决定对怀化市鹤城区粮食局棚户区及周边区域进行整体改造；2012年3月，怀化市人民政府办公室下发了关于下达2012年保障性安居工程责任目标任务的通知，其中包括了鹤城区粮食局及周边棚户区改造工程。

2013年10月28日，鹤城区粮食局与中方县粮食局共同就中方县粮食局的办公区房产面积由怀化市房产局测量事务所进行了测量，总面积为2134.41㎡，该房屋所占用的土地面积为1118㎡。2013年10月，中方县粮食局委托怀化泰信资产评估事务所对以上房屋和土地进行了评估，结论为房产价值6639038元，土地使用权价值4375215元。

2014年5月25日，鹤**食局对其区域内属于中方县粮食局的房屋委托湖南志**有限公司进行了评估，结论为：建筑面积1996.96㎡，扩建面积137.45㎡，市场价值为566万元。

一审法院认为

原审法院认为，本案争议的焦点：一是本案是否属于人民法院民事案件的受理范围？二是双方人员签订的《怀化市粮食局财产分割说明》的性质效力和房屋增值部分如何分配？三是原怀化市粮食局划拨用地使用权归谁所有？

关于本案的管辖。为切实搞好鹤城区、中方县财产分配工作，1998年1月14日中共**办公室、怀化市人民政府办公室下发（1998）2号文件，通知规定了财产分割的内容、不得分割的范围、财产分割的原则等。该通知属于行政机关内部财产划转的行政性文件。2007年9月10日为进一步明确鹤城区、中方县财产分配，怀化市人民政府召开（2007）第40次专题会议，制作了会议纪要，重申了应该执行（1998）2号文件确定的原则。强调土地不得分割，所有权属鹤城区，房屋增值部分可在原分配方案的基础上协商分配。该会议纪要亦属行政机关作出的具有普适性的规范性文件，也是行政行为。以上两文件均属于政府的行政行为，其合法性及合理性均不属于本民事案件审查的范围。本案中，原怀化市粮食局根据怀地办（1998）2号文件确定的原则，于1998年2月25日在人员未分配之前就相关财产进行了分割，制作了有14人签名的《分割说明》。该《分割说明》虽然是由两个行政机关工作人员所签，履行的是上级的行政决定，但是一经签订即作为两家对所分割财产分别享有占有、使用、收益和处分权利的依据。双方地位平等，均应严格执行该《分割说明》之规定。该分割说明具有民事合同的性质，由此引发的权属争议属平等主体之间的不动产争议，属于人民法院民事案件的受案范围。且原告在通过多种其它途径无法解决的情况下，以民事案件诉请法院审理，而被告亦认为该案属于民事案件审理范围，也要求法院公平公正兼顾双方利益进行判处，故本院对此案有权在分清是非的基础上依法进行审理。

关于《分割说明》的适用问题。《分割说明》是双方真实意思的表示，合法有效。来源于撤地设市引发的原怀化市粮食局分设为鹤城区粮食局和中方县粮食局。两家分设后，中方县城尚在建设之中，中方县粮食局没有立即整体搬迁，两家仍然在一个院子里办公。根据分割说明，共有八大项的资产都进行了分割，从办公楼招待所、门面、车库、住宅、其他建筑、在建工程到汽车、办公设备等全部进行了分割，连小件物品如铁桶、纸张、石英钟都在列。该分割说明可以看出，原怀化市粮食局是按照两办文件规定的原则、范围进行的，分割范围涵盖了两家的全部资产。对不动产的分配既确定了具体的位置，又约定了价值，分配比例为鹤城区占60%中方县占40%。签订后的数年双方都依《分割说明》，自觉履行。直到2007年中方县粮食局搬迁至中方新城，中方县粮食局将房屋出租才发生争议。双方的《分割说明》既体现了上级文件的要求，又反映了两家的意志，是平等协商的结果。一经签订，双方应该自觉严格履行。既应执行分割说明的内容，还应执行市委政府文件的规定。

关于房产移交和增值部分分割。鹤城区粮食局依据怀化市人民政府以及鹤城区人民政府的相关决定，在中方县粮食局搬迁出去后对该区域进行棚户区改造，符合国家的政策和法律规定，中方县粮食局应该按照文件要求和《分割说明》的约定向鹤城区粮食局移交房产。鹤城区粮食局此项请求应予以支持。关于房屋增值部分如何分割。鹤城区粮食局主张按怀办（2007）第40次会议纪要执行，即按照原值移交，仅返还增值部分的40%给中方县粮食局。怀办发（1998）2号文件第二条规定“县属机构迁址时，必须按分设时原值转让给区属同一机构。区属机构必须按原值接收转让，不得拒绝或者压价”，该文件对房屋增值部分归属约定并不明确。该问题在2007年的（2007）第40次会议纪要中作出了更为明确的规定。该会议纪要要求对增值部分双方协商解决。在协商不成的情况下，必须严格执行原分割说明的约定。在《分割说明》的约定中，对中方县粮食局的每一笔不动产都有明确的位置和价值的约定。既然将房产分割给了中方县，那么增值部分是其房产的自然孳息，自然应该由中方县享有。故鹤城区粮食局要求分割中方县粮食局房产的增值部分既没有合同的依据，也没有法律依据，明显不符合等价有偿的民事活动原则，故不应予以支持，应当在移交时全额返还中方县粮食局房产的增值部分。中方县粮食局此项抗辩理由成立，应予以支持。

关于中方县粮食局房产价值的确定。原被告双方均提供了讼争房地产的评估报告，评估机构均具有评估资质。被告提供的怀化泰信资产评估事务所的评估报告中明确约定，评估目的仅为核实资产价值提供价值参考依据，使用范围仅供委托方为本次评估目的及送交资产评估主管机关审查使用，不得用于其他目的。被告提供其作为法院判案的依据，明显超过了报告的使用范围。在时间上该评估报告有效期为一年，在2013年11月27日至2014年11月26日生效。未考虑当前房地产市场下行对估价的影响。同时，在土地使用权资产评估技术说明中设定该地块为商业用地，收益年限为房地产的收益剩余年限32年，很明显包含了地产的收益，但估价结果又说明不包含出让金及其他手续所需费用，明显自相矛盾，也与本案划拔地实际不符，故对该评估报告不予以采信。原告提供的湖南志**有限公司的评估报告书在一年的有效期内，而且综合分析了影响房地产价格的因素，扣除了应占土地的出让金，科学客观，应予以采信。鹤城区粮食局应该按评估报告结论支付中方县粮食局房地产的市场价值566万元。

关于原怀化市粮食局划拨用地使用权的归属。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，有关人民政府可以收回国有土地使用权。中方县粮食局在2007年搬迁至中方新城后，有了新的划拨地，原划拔地不再履行行政管理和社会公益事务之职能，中方县粮食局并不理所当然拥有原划拔地。且依据怀地办（1998）2号文件、怀化市人民政府召开（2007）第40次会议纪要之规定，土地权属归鹤城区，不属于分割范围。且该地块处于鹤城区行政区域内，政府将划拨地交由鹤城区粮食局使用，符合法律规定。中方县粮食局要求原告按评估价格支付土地费的理由应不予支持。根据《中华人民共和国民法通则》第四条、第五条的规定，判决如下：一、由鹤城区粮食局于判决生效后三十日内支付中方县粮食局房屋价值5660000元；二、中方县粮食局于判决生效后三十日内将房屋清理后移交给鹤城区粮食局；三、驳回鹤城区粮食局的其他诉讼请求。案件受理费30800元，由中方县粮食局负担。

本院查明

中方县粮食局不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求；一、二审案件受理费由被上诉人负担。事实和理由如下：（一）一审判决将行政行为和民事行为混为一体，部分证据认定错误。怀办发（1998）年2号文件属于行政指导性文件，在分割财产时仅具有指导性作用，区、县分割财产为当事人处分物权的民事行为，分家后的财产权属必须以分割说明为依据。《分割说明》并没有明确将房屋的土地使用权分割给鹤城区粮食局，根据地随房走的原则，可以确定土地使用权分割给了中方县粮食局。一审判决认定《分割说明》与怀办发（1998）年2号文件内容一致，系混淆了行政行为与民事行为的性质。且怀化市人民政府（2007）第40次会议纪要对土地分割亦只作了原则性的表述，对已分割的作了例外规定。一审法院还未查明争议物权的现状及经营状况，导致第二项侵害了承租人的合法权益。（二）原审判决适用法律错误，应予纠正并改判。由于怀化市人民政府从未作出过收回本案国有土地使用权的决定，原审判决认定政府将该划拨地交由鹤城区粮食局使用，是把将来不可能发生事情认定为现实的法律事实。（三）一审法院以湖南志**有限公司的评估报告作为定案证据明显错误。该报告未经过庭审质证，不能作为定案依据；且预评估报告和评估报告相互矛盾，两份报告的公平性应受到质疑。一审法院应组织双方委托有资质的评估机构进行评估。（四）一审法院在部分支持原告诉请的情况下，判决全部诉讼费用由被告承担不符合法律的规定。

二审中，中方县粮食局在本院指定的举证期限内提交了一组证据，即房屋租赁合同，拟证明涉案房屋已由其出租给案外人在使用，如果按照原审判决，会损害第三人利益。经组织质证，鹤城区粮食局不认可该组证据的真实性、合法性和关联性，认为中方县粮食局在明知房产要移交的情况下，还与第三人长时间签订租赁合同，后果应由其自行承担。本院经审查认为，该组证据系中方县粮食局与案外人签订，与本案的房屋权属争议并无关联，不予采信。

经当庭询问，鹤城区粮食局对一审法院查明的事实没有异议，中方县粮食局提出了如下异议：一是应增加财产分割时的“公平原则”事实的查明；二是《分割说明》确定的是财产的归属，而不是使用权；三是没有查明鹤城区粮食局也已搬迁至新址的事实；四是没有查明（2007）第40次会议纪要中对已分割的按分割的执行规定的事实；五是一审法院所采信的评估报告未经质证。本院经审查认为，异议一、二、四仅涉及到相关文件的表述问题，本院予以查明；异议三与本案没有关联性，异议五中所提到的评估报告一审法院组织了双方当事人质证，对该两项异议予以驳回。

本院二审查明，《分割说明》对财产分割均用了“归属”或“归”中方县粮食局或鹤城区粮食局的表述，并无“使用权”或“所有权”之表述。

再查明，怀办发（1998）年2号文件中明确了财产分割原则包括公平合理，不留后遗症等原则。

本院认为

本院认为，虽然政府各部门财产的分割由政府决定，但财产分割后基于财产权属产生的纠纷，属于人民法院受案范围。根据鹤城区粮食局关于要求中方县粮食局移交涉案房屋、返还基于该房屋所得部分收益的诉讼请求，可以确定本案系物权纠纷中的财产返还纠纷。基于双方二审诉辩意见，本案二审争议焦点为：中方县粮食局对涉案房屋享有何种权利；中方县粮食局是否应将涉案房屋移交给鹤城区粮食局；若涉案房屋移交，中方县粮食局基于房屋定向移交之收益如何确定。

关于中方县粮食局对涉案房屋享有何种权利。中方县粮食局认为，其对涉案房屋拥有所有权，根据地随房走的原则，涉案房屋所占划拨土地使用权亦归中方县粮食局。本院认为，（1998）年2号文件系基于撤市改区之目的而对原属怀化市各单位的财产进行分割的正式文件，系各部门进行财产分割的基本依据，各部门之财产分割须在该文件的框架下进行。之后的《分割说明》正是原怀**食局根据（1998）年2号文件的要求，对其财产进行具体分割之明细，该《分割说明》并不能脱离（1998）年2号文件单独存在，即，在没有（1998）年2号文件的情况下，原怀**食局不可能对其财产进行分割处置。且《分割说明》对财产的处置并非基于中方县粮食局、鹤**食局平等自愿、协商一致达成的民事协议，而是根据原**市委、怀化市人民政府作出的决议对国家财产进行划拨的行为。因此，一审法院认为该《分割说明》具有民事合同性质的认定错误，本院予以纠正；中方县粮食局关于该《分割说明》系双方的民事协议的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。虽然（1998）年2号文件和《分割说明》对财产的分割行为本身不属于本案的受理范围，但其确定的权利界限，正是本案厘清各方对涉案财产权属之依据，即，本案所审理的正是在（1998）年2号文件和《分割说明》所确立的财产关系后所发生的财产权属争议。

根据（1998）年2号文件和《分割说明》，原怀化市粮食局办公楼西段一至五层、中段四楼西头六间和招待所，以及相关门面、车库、住宅、其他建筑物等不动产归中方县粮食局，但土地不属于分割对象，属于鹤城区，县属机构迁址时，其房屋必须按分设原值转让给区所属同一机构，即给鹤城区粮食局，由此，分给中方县粮食局的房屋占有范围内的土地并未纳入分割范围；《分割说明》也并没有对（1998）年2号文件关于土地权属作出变更，亦没有明确中方县粮食局对涉案房屋获得了所有权；相反，结合（1998）年2号文件和怀化市人民政府（2007）第40次会议纪要均明确的“土地不能分割，房屋不得作他用，不得向社会出售或出租，须及时移交给鹤城区相关单位”的规定，可以认定，中方县粮食局所获得的房屋权利并非完整的所有权，其只有占有、使用以及迁址移交时获得带有补偿性质的特定收益之权能，中方县粮食局关于《分割说明》已经对涉案房屋的土地权属进行了变更的主张没有事实依据。中方县粮食局还主张，其基于房屋所有权获得了土地使用权，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年）第三十一条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押，但本案的财产分割并非房地产之转让，而是基于原怀化市政府在撤市建区的特定历史时期对财产的分割，并非民事主体之间房屋所有权或土地使用权的转让。中方县粮食局再主张，（1998）年2号文件从发文时起到案件起诉时止已超过五年，根据《湖南省规范性文件管理办法》关于规范性文件有效期只有5年的规定，该通知已失效。本院认为，规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文，其特点是具有政府对外管理特征。而（1998）年2号文件是原怀**委和市政府为确保地改市工作顺利进行，防止国有资产流失而对机构分设期间财产分配有关事项的规定，是政府内部分设机构进行财产分割的文件，不以对外管理为目的，并非法律所规定的规范性文件，原审判决认定该文件系规范性文件的认定错误，本院依法予以纠正；中方县粮食局以该文件系规范性文件，应适用有效期5年之规定的主张没有事实和法律依据，其关于对涉案房屋拥有所有权，对涉案土地拥有使用权的上诉理由不成立，本院不予支持。

关于中方县粮食局是否应将涉案房屋移交给鹤城区粮食局的问题。根据前述分析，中方县粮食局并未获得涉案房屋的所有权，其只获得了涉案房屋的占有、使用和特定收益的权利。根据原**市委、怀化市人民政府（1998）年2号文件，中方县粮食局应在迁址时向鹤城区粮食局移交该房屋。2007年，中方县粮食局迁至新址，其应按照（1998）年2号文件的要求将涉案房屋移交给鹤城区粮食局。根据《中华人民共和国物权法》第三十四条的规定，鹤城区粮食局亦有权利要求中方县粮食局返还涉案房屋。

关于房屋移交后特定收益的确定问题。根据（1998）年2号文件确立的财产分割原则，中方县粮食局迁址时，鹤**食局须按原值接收转让，但怀化市人民政府（2007）第40次会议纪要对特定收益进行了修正，即明确鹤城区、中方县相关单位在原财产分配方案的基础上对增值部分协商分配，该修正应视为怀化市人民政府对区、县两方财产增值部分重新确立了分割原则。因此，在涉案房屋移交后，应依据（2007）第40次会议纪要确定该部分财产的补偿性收益。本案中，双方均委托了有资质的评估机构对涉案房屋进行了评估。本院认为，第一，（1998）年2号文件和（2007）第40次会议纪要均明确中方县各单位迁址时，房产要移交鹤城区相应单位，房屋不得作他用，不得向社会出售或出租，即涉案房屋只能移交给鹤**食局，因此，将涉案房屋当作商业用房、以将房屋出租等商业性使用作为考察指标的“收益法”对房屋价值进行评估的怀泰评报字（2013）第039号评估报告并不符合怀化市政府在财产分割时对房屋用途之规定，该评估报告不能反映中方县粮食局基于返还房屋应获得的补偿性收益。而湖南志**有限公司作出的房地产评估报告书系以“市场比较法”对房屋进行了价值评估，即通过类似房地产的成交价格来求取估价对象的价值，以市场成交价确定特定历史时期形成的财产权益之补偿性收益，符合政府对涉案房屋定向移交的规定，也符合（2007）第40次会议纪要所明确的“尊重历史、面对现实和公平处理”原则。第二，怀泰评报字（2013）第039号评估报告将估价对象在估价时点视作完全产权房地产市场价格，没有考虑涉案房屋所占土地为划拨地对房屋价格的影响；而湖南志**有限公司作出的房地产评估报告书综合分析了影响房地产价格的因素，包括划拨土地的性质对房屋价格的影响。第三，湖南志**有限公司作出的房地产评估报告书的估价时点更接近于本案起诉时间，且两份评估报告对涉案房屋的评估价格相差不大。基于上述理由，原审采信湖南志**有限公司的评估结果作为计算涉案房屋返还后鹤**食局应向中方县粮食局支付的特定收益较为合理。

中方县粮食局还主张，一审法院判令其将房屋清理后移交鹤城区粮食局会损害房屋租赁人的利益。本院认为，中方县粮食局在明知其不得将涉案房屋向社会出租、且与鹤城区粮食局就涉案房屋权属进行沟通协商甚至有争议的情况下，仍与案外人签订长期租赁合同，有违诚实信用原则，中方县粮食局应自行处理该租赁关系。

综上所述，上诉人中方县粮食局关于驳回怀化市鹤城区粮食局关于返还涉案房屋的诉讼请求的主张没有事实和法律依据，应不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律部分错误，但处理结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国物权法》第三十四条、第一百一十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费35074元，由中方县粮食局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月二十八日