罗小迪诉萍乡市规划局、第三人芦溪县住房和城乡建设局城乡建设行政复议一案二审判决书

审理经过

罗小*诉萍乡市规划局（以下简称市规划局）、第三人芦溪县住房和城乡建设局（以下简称芦溪县住建局）城乡建设行政复议一案，萍乡市安源区人民法院于2015年9月10日作出（2015）安行初字第17号行政判决。罗小*不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法由审判员易玉*担任审判长，与审判员李**、代理审判员张**组成合议庭，开庭审理了本案。上诉人罗小*的委托代理人孙**、被上诉人市规划局的委托代理人邓**、李*、芦溪县住建局的委托代理人钟**、刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审查明，2011年9月8日，罗**位于芦溪镇东桥社区一占地面积100.2平方米、建筑面积115.35平方米砖瓦结构的房屋被第三人芦溪县住建局鉴定为危房D级，规划审批在确保人民群众的生命和财产安全及不影响周边住房的前提下，允许将该房屋改造，要求按原有面积进行建设，此后罗**开始拆房建房。2013年6月19日，罗**向第三人芦溪县住建局填写城乡建设用地、建设工程用地申请表，第三人芦溪县住建局当场开具了建设用地规划许可证给罗**，建设用地面积为121.13平方米。因罗**未提交土地证、建设图纸等材料，第三人未为其办理建设工程规划许可证。2013年7月23日，芦溪**理局向建房中的罗**送达责令停止违法（章）行为通知书（芦城管停字（2013）第38号），责令罗**停止施工，到县住建局办理建设工程规划许可证。2013年7月29日，罗**向第三人芦溪县住建局提交了土地证、建设图纸等材料申请办理建设工程规划许可证。因第三人未及时为其审核办理，罗**起诉至芦溪县人民法院。2014年2月7日，芦溪县人民法院（2014）芦行初字第01号判决书判决第三人对罗**申请的《建设项目用地规划许可证》审核办理并书面答复。第三人据此作出芦住建许不决字（2014）第01号不予行政许可决定，罗**不服向市规划局提起复议，市规划局作出萍规复字（2014）第04号决定书，认为第三人未告知罗**及利害关系人听证权、适用法律不全面，决定撤销第三人作出的芦住建许不决字（2014）第01号不予行政许可决定，并责令其30日重新作出。2014年8月26日，第三人决定对罗**申请办理《建设工程规划许可证》举行听证会。2014年9月4日，第三人作出芦住建许不决字（2014）第03号不予行政许可决定书，对罗**的行政许可申请不予许可。2014年9月10日，罗**收到该不予行政许可决定书不服，再次向市规划局申请复议，要求1、确认第三人作出的《芦溪县住房和城乡建设局不予行政许可决定书》（芦住建许不决字（2014）第03号）违法，并责令改正；2、撤销《芦溪县住房和城乡建设局不予行政许可决定书》（芦住建许不决字（2014）第03号）；3确认第三人上述行政许可中的听证违法；4、撤销听证报告；5、责令第三人3日内重新作出行政许可决定。市规划局受理后认为一、参与对罗**所申请许可项目的审查人员持有行政执法证件，具有从事行政许可工作的合法资格。二、第三人在审查和决定是否给予申请人建设规程规划许可的过程中，按照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定告知了申请人、利害关系人享有听证的权利，并根据罗**的听证申请，依法于2014年8月26日举行了听证会，切实保障了罗**的听证权利（在听证会笔录上有申请人的签字确认）。三、罗**称听证会秩序混乱，应确认听证会违法，根据《江西省行政机关实施行政许可听证办法》第二十五条之规定，当听证会秩序混乱时，听证主持人应予以制止，申请人也可当场向听证主持人或公安机关反映相关情况，要求维护好听证秩序。鉴于听证参加人均在听证笔录上进行了签字确认，听证会虽有瑕疵但仍具有法律效力。四、罗**申请许可的项目存在未取得建设工程规划许可证而进行建设的违法行为、存在违反《芦溪县主城区控制性详细规划》中的规划控制指标问题，建筑退界与日照不符合《江西省城市规划管理技术导则》（赣**（2002）8号）中的相关规定，申请人申请许可的项目存在影响相邻权利人的采光和日照问题，不符合《城市居住区规划设计规范》中关于住宅建筑日照标准的要求。五、罗**申请许可的时间为2013年，而第三人依照《江西省城市规划管理技术导则》（2014版）对罗**申请许可项目的建筑退让、日照采光等进行技术审查，适用依据不正确。故作出撤销芦溪县住房和城乡建设局作出的《不予行政许可决定》（芦住建许不决字（2014）第03号），并责令芦溪县住房和城乡建设局重新做出行政许可的决定。罗**不服该行政复议决定，于2015年2月17日向本院起诉，要求人民法院判决1、确认市规划局作出的行政复议决定书（萍规复字（2015）第01号程序违法；2、责令市规划局受理原告该案申请的行政复议请求第1、3、4项，并依法作出行政复议决定。

本院认为

一审认为，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。第二十三条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。本案中，第三人具有行政许可权，具备履行核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的行政职责。第三人于2014年9月4日作出的芦住建不许字（2014）第03号不予行政许可决定书对罗**所申请的项目不予行政许可，罗**不服向市规划局申请复议。根据法律规定，行政复议审查是法律授权行政复议机关的一项权利，行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构，其职责之一就是“审查被申请人的具体行政行为是否合法与适当”，复议审查是上级行政机关监督下级行政机关的一种形式，是行政机关内部自我纠错的层级监督一种制度，通过对具体行政行为的审查，了解具体行政行为的合法性与适当性，达到监督的目的，保护公民、法人和其他组织合法权益。本案中，市规划局依罗**申请，对罗**的复议请求认定事实及适用程序上作出了审查，并对其申请的第三人芦溪住建局具体行政行为是否合法与适当进行审查，认为第三人作出的行政许可适用依据错误，行政复议决定书萍规复字（2015）第01号决定，决定撤销第三人作出的《不予行政许可决定》（芦住建许不决字（2014）第03号），并责令第三人重新做出行政许可决定，应认定为对罗**的行政复议申请第1、2项已经作出了处理，其次罗**要求责令市规划局受理申请的行政复议第3、4项：第三人所举行的听证会秩序混乱要求确认其听证行为违法并撤销作出的听证报告。听证会是第三人作出行政复议结果的程序性行为，市规划局对此已在决定书中予以答复：鉴于听证参加人均在听证笔录上签字确认，听证会虽然存在秩序瑕疵但仍具有法律效力。故市规划局在复议决定书中已对罗**的申请的复议事项作出全面答复及处理。罗**起诉的事实和理由不能成立。本案中市规划局作出的行政复议行为属合法行政行为，并且是在法律规定期限内作出，程序合法，适用法律、法规正确。综上，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定及最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、维持萍乡市规划局于2015年2月3日作出的萍规复字（2015）第01号行政复议决定书。二、驳回罗**的诉讼请求。本案受理费50元，由罗**承担。

二审裁判结果

上诉人罗**不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销萍乡市安源区人民法院（2015）安行初字第17号行政判决，确认被上诉人作出的《行政复议决定书》（萍**（2015）第01号）程序违法，责令被上诉人受理上诉人此案申请的行政复议请求1、3、4项，并依法作出行政复议决定，被上诉人承担诉讼费。一、一审判决认定事实错误，一审判决书第二页第二段、第二页第五行、第八页第二段均存在错误，上诉人提供的证据可以形成证据链以证明事实；二、一审判决适用的法律法规错误，被上诉人未在行政复议决定里对上诉人的行政复议申请3和4作出行政复议决定，是行政不作为，行政复议认定事实也违法；三、一审法院违反法定程序。另外，一审被告的委托代理人不具备出庭资格。

被上诉人市规划局答辩称，一、关于上诉人第一项上诉请求不能成立。被上诉人作出的行政复议决定书已经支持了上诉人的复议请求撤销了第三人的决定并责令重新作出决定，被上诉人的行政行为程序合法、适用法律正确；二、关于上诉人第二项上诉请求，上诉人并未提供充分证据证明被上诉人的行政复议行为违法；三、关于上诉人的第三项上诉请求，被上诉人在行政复议决定书中已经做出了说明，无须单独确认；四、关于上诉人提到一审法院违反法定程序的问题亦不存在。综上所述，一审判决客观公正，上诉人的上诉无事实和法律依据，请求驳回上诉。

第三人芦溪县住建局答辩称，一、市规划局和第三人所履行的程序合法，包括听证程序合法和行政复议程序合法；二、上诉人所从事的建设活动，违反了法律、法规的规定，上诉人是在未办理《建设工程规划许可证》的情况下擅自建设，其建设的项目影响到相邻权人的采光和日照，该建设项目也不符合《江西省城市规划管理技术导则》，也不符合项目地块规划控制指标。

二审审理过程中，上诉人与被上诉人及一审被告均未提交新的证据。二审对前述一审查明的事实予以确认。

本院认为，关于被上**划局进行的行政复议行为系履行法定职责行为，对此各方当事人均无异议，应予确认。本案的争议焦点为被上**划局的行政复议行为是否合法。第一、上诉人罗**在对市规划局的行政复议申请书第1、2项请求内容为：确认被申请人作出的《芦溪县住房和城乡建设局不予行政许可决定书》（芦住建许不决字（2014）第03号）违法并责令改正，复议机关撤销该决定书。被上**划局作出萍规复字（2015）第01号决定，决定撤销第三人作出的芦住建许不决字（2014）第03号《不予行政许可决定》并责令第三人重新作出行政许可决定，应认定为对上诉人的行政复议第1项作出了处理，不存在被上**划局未受理上诉人罗**行政复议申请第1项的情况。第二、上诉人在行政复议申请中的第3、4项请求内容为：要求确认芦溪县住建局在本案行政许可中举办的听证会违法并撤销听证报告。根据上诉人罗**向被上**划局提出的复议申请书，上诉人认为听证会秩序混乱。对此，被上诉人在复议决定书中已作出认定和答复：鉴于听证参加人均在听证笔录上进行了签字确认，听证会虽有瑕疵但仍具有法律效力。故不存在被上**划局未受理上诉人罗**行政复议第3、4项的情况。第三、被上**划局在萍规复字（2015）第01号行政复议决定书中对上诉人罗**的复议申请进行了全面的审查并予以了答复，撤销了第三人作出的《不予行政许可决定》（芦住建许不决字（2014）第03号），该行政复议行为并无程序违法之处。第四、关于上诉人罗**提出被上诉人委托代理人李*与第三人委托代理人钟**无权出庭的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条之规定，行政机关作为本案当事人有权委托律师担任诉讼代理人，本案中李*、钟**作为两行政机关的委托代理人出庭，有正当的手续与理由，符合法律规定。

综上所述，被上诉人作出萍规复字（2015）第01号决定程序合法，适用法律、法规正确，上诉人罗**的上诉理由不能成立，其主张不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年一月二十六日