上诉人张**不服鹤庆县草海镇人民政府行政撤销一案行政判决书

审理经过

上诉人张**因不服鹤庆县草海镇人民政府（以下简称草海镇人民政府）行政撤销一案，于2015年4月2日向云南**民法院提起行政诉讼。鹤庆县人民法院经审理作出（2015）鹤行初字第2号行政判决后，张**不服，于2015年5月22日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院判决认定的事实：张*六系草海**委会村民，2010年5月2日，以本户4口人住房困难为由，向母**委会申请宅基地，母**委会召开村民会议讨论决定后，上报草海镇人民政府。2013年2月7日，草海镇人民政府作出鹤草镇发[2013]5号《关于批准高**等农户农宅建设用地的通知》，决定批准张*六等农户申请的住房建设用地，该通知已抄送鹤庆县国土资源局。2013年2月10日，草海镇人民政府向张*六颁发《农村宅基地使用批准书》，户主为张*六，明确了批准用地的面积、类型、性质、座落和四至等内容。张*六的《农村宅基地使用批准书》确定的宅基地，后被其父亲张**卖给同村村民杨**，杨**在该土地上填了部分土。张**卖地后不久已死亡。张*六与杨**因宅基地使用权发生纠纷，张*六向鹤庆县人民法院提起宅基地使用权纠纷。案经大理**民法院终审认定涉案土地权属和性质不清，应当由人民政府处理，不属于人民法院管辖，裁定驳回张*六的起诉。

草海镇人民政府经张**、杨**反映后，查明张**户批得的宅基地已被其父张**有偿转让给杨**，于2015年2月13日召开有村、组干部参加的草海镇人民政府办公会，认定张**户《农村宅基地使用批准书》所确定的宅基地，杨**户已填土，双方存在土地使用权纠纷。草海镇人民政府作出草政发(2015)15号《关于撤销母屯村委会张**户宅基地批复的决定》，撤销张**户的《农村宅基地使用批准书》。张**不服草海镇人民政府作出的行政撤销，认为草海镇人民政府认定事实不清，处罚程序违法，侵犯其依法取得的宅基地使用权。张**起诉至鹤庆县人民法院，请求撤销草政发(2015)15号《关于撤销母屯村委会张**户宅基地批复的决定》。

一审法院认为

原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，草海镇人民政府具有处理土地所有权和使用权争议的职权。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民建住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。由此可见，宅基地审批是先由农村村民提出申请，再由行政机关依法审查后，予以批准的行政行为，该行政行为符合行政许可的构成要件，属行政许可范畴。《中华人民共和国行政许可法》第六十九条以及《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第八条的规定，行政许可的撤销，是行政机关纠正有瑕疵或者违法许可行为的一种行政措施。行政许可的撤销不是行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》，应适用《中华人民共和国行政许可法》。草海镇人民政府作出准予张**户宅基地许可，是基于“一户一宅”，以户为单位的原则。由于该宅基地被转让，致使宅基地使用权存在争议。草海镇人民政府作出撤销宅基地行政许可的决定，实体处理合法。草海镇人民政府作出撤销张**宅基地使用权行政许可时，未书面告知当事人如不服行政撤销，可申请行政复议或提起行政诉讼等救济措施以及相应期限，同时也未依法送达，程序上存在瑕疵。张**不服草海镇人民政府的行政撤销，已及时提起行政诉讼，对其享有的救济权利未造成实际影响。张**诉称草海镇人民政府的行政撤销认定事实不清、程序违法的理由不成立。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回张**要求撤销草海镇人民政府作出的草政发(2015)15号《关于撤销母屯村委会张**户宅基地批复的决定》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张**负担。

上诉人诉称

张**上诉称：《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护。草海镇人民政府向张**颁发的《农村宅基地用地批准书》，适用法律法规正确，程序合法，应受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。草海镇人民政府擅自变更已经生效的行政许可，侵害了张**的合法权益。草海镇人民政府在作出草政发（2015）15号《草海镇人民政府关于撤销母屯村委会张**户宅基地批复的决定》之前，依法应告知张**作出行政处罚决定的事实、理由及法律依据，并告知张**依法享有的听证和陈述申辩权利以及申请复议或提起行政诉讼的期限。草海镇人民政府未按法定程序行使撤销权，剥夺了张**依法享有的权利。综上，草政发（2015）15号《草海镇人民政府关于撤销母屯村委会张**户宅基地批复的决定》程序违法，应予撤销。

被上诉人辩称

草海镇人民政府答辩称：草海镇人民政府规定，申请宅基地的，申请人必须在村庄规划区内有使用权的土地。张**申请在其父张**七家坟自留地上建房，经村、组审核同意，草海镇人民政府审查后，于2013年2月10日依法定程序颁发《农村宅其地用地批准书》，确认张**户宅基地使用权。张**申请宅基地时，与张**实为一户，所以，在张**未提供同意张**在该户七家坟自留地上建房的证明的情况下，村委会也同意了张**的申请。张**现否认其与张**系一户，则属于采用欺骗手段，骗取宅基地使用权。张**系宅基地共有人，有权处置共有财产。依照《大理白族自治州村庄建设规划管理条例》第二十五条第二款规定，杨**经有偿转让，取得宅基地使用权，属善意取得。张**、杨**对宅基地使用权存在争议，草海镇人民政府根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第四、第五款的规定，享有撤销张**使用宅基地许可的职权。草海镇人民政府批准张**宅基地使用权，属于行政许可，不属行政处罚，本案应适用《中华人民共和国行政许可法》。因该法对撤销行政许可未规定法定程序，故草海镇人民政府作出的行政撤销决定，程序合法，事实清楚，符合法律规定。张**的上诉理由不成立，请求二审驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审经审理查明，张**原有七家坟自留地一块，其女张**虽外嫁，但未迁出户籍。张**于2010年5月2日以该户4口人无房居住为由，向草海**委员会申请宅基地。草海镇人民政府规定申请宅基地的村民，必须在村庄规划区内有使用权的土地，才批给宅基地建房。张**关于使用宅基地的申请，经草海镇人民政府批准，获得宅基地使用权，并于2013年2月10日领取了户主为张**的《农村宅基地用地批准书》，该批准书确认的土地是张**七家坟自留地。后因张**将该宅基地有偿转让给同村村民杨**。草海镇人民政府经调查，认为宅基地使用权存在争议，于2015年2月13日召开了有村、组干部参加的镇政府办公会议，经讨论决定，作出草政发（2015）15号《草海镇人民政府关于撤销母屯村委会张**户宅基地批复的决定》，撤销了张**的《农村宅基地用地批准书》，并委托村委会向张**送达了撤销决定。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”草海镇人民政府经张**申请，依法定程序，向其颁发《农村宅基地批准书》，批准其在张**自留地上建房，该行政行为符合行政许可的构成要件，系行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益需要，行政机关可以依法变更或撤回已生效的行政许可……”因此，草海镇人民政府是本案行政撤销的合法主体。张**原有七家坟自留地一块，属家庭共有。张**之女张**经草海镇人民政府批准在该土地上建住房，张**的《农村宅基地批准书》确认的户主为张**。草海镇人民政府在无财产共有人同意的情况下，将家庭共同享有的土地使用权确认给张**，批准其宅基地使用权的行政许可，侵害了张**自留地共有人的合法权益，故草海镇人民政府撤销张**的《农村宅基地批准书》，符合《中华人民共和国行政许可法》的上述规定。

《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、第四十七条对听证程序作了明确规定，但对行政机关撤销行政许可前的程序没有规定。草海镇人民政府的行政撤销程序未违法。草海镇人民政府委托母**委会向张**送达草政发（2015）15号《草海镇人民政府关于撤销母**委会张**户宅基地批复的决定》，未采用书面方式送达，也未书面告知张**如不服行政撤销决定，可申请复议或向人民法院提起行政诉讼以及相关法定期限。草海镇人民政府的行政撤销在程序上存在瑕疵，但因张**已及时向人民法院提起行政诉讼，其应享有的救济权未被剥夺。张**上诉称草海镇人民政府的行政撤销程序违法，理由不成立，不予支持。本案原审案由定为撤销宅基地审批不当，应为不服乡（镇）人民政府行政撤销。

综上，草海镇人民政府的行政撤销行为，认定事实清楚，适用法律正确。张**的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人张**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月二十四日