澄迈县**民委员会与澄迈县人民政府行政登记二审行政判决书

审理经过

上诉人澄迈县**民委员会（以下简称潘**委会）因其诉被上诉人澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）及原审第三人澄迈县瑞溪镇三多村民委员会三多上村民小组（以下简称三多上村民小组）、澄迈县瑞溪镇三多村民委员会三多下村民小组（以下简称三多下村民小组）集体土地行政登记纠纷一案，不服海南**人民法院(2015)海南一中行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2015年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人潘**委会法定代表人廖**及其委托代理人曾**，被上诉人澄迈县政府的委托代理人莫景儒，原审第三人三多上、三多下村民小组法定代表人何**、刘**及其共同委托代理人王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：澄迈县政府于2005年3月13日给三多上、三多下村民小组颁发瑞溪集有（2005）第0148号《集体土地所有证》（以下简称第0148号《集体土地证》），将坐落于澄迈县瑞溪镇三多村民委员会（以下简称三多村委会）东至罗浮村共有地、三多下村民小组与潘村争议地及罗浮村委会与下坡村争议地、南至三多上村民小组、三多下村民小组与潘村争议地及南渡江、西至北畔仔经济社、北至金安往大拉公路的2209479.10平方米土地（折合3314.25亩，以下简称涉案土地）登记确认归三多上、三多下村民小组集体共有。

一审法院查明

原审查明，涉案土地位于三多村委会范围内，四至为：东至罗浮村共有地、三多下村民小组与潘村争议地及罗浮村委会与下坡村争议地、南至三多上村民小组和三多下村民小组与潘村争议地及南渡江、西至北畔仔经济社、北至金安往大拉公路，面积3314.25亩。1993年，三多上村民小组将涉案土地中的100亩土地发包给海南美亭**管理委员会，承包年限为10年，该发包行为经过澄迈县公证处公证。1999年，三多下村民小组的村民刘**、刘**将涉案土地中的200亩土地转包给海南如**有限公司，转包年限为30年。原澄迈**管理局曾于1999年4月2日对转包的土地权属界线进行调查核实，同时，该转包行为经过澄迈县瑞溪镇人民政府书面同意。此外，三多上、三多下村民小组的部分村民在涉案土地上进行耕作并于1998年取得澄迈县政府颁发的《农村土地承包经营权证》。2004年，三多上、三多下村民小组就涉案土地向澄迈县政府申请土地发证。澄迈县政府的国土部门受理申请后，对该宗土地的四至、面积进行地籍调查，并召集包括潘**委会下属的潘村村民小组以及三多上、三多下村民小组在内的相邻农村集体经济组织到现场进行指界。2004年8月19日，澄迈县政府在三多村委会的办公室张贴公告征询异议，因公告期内无任何单位对颁证宗地提出权属主张，于2005年3月13日将上述涉案土地登记确认归三多上、三多下村民小组集体共有，并颁发了第0148号《集体土地证》。潘**委会以涉案土地范围内有400亩土地属其集体所有为由，于2015年1月9日提起诉讼。

另查明，潘**委会的村庄与三多上、三多下村民小组的村庄间隔着南渡江，潘**委会的村庄坐落在南渡江的南边，三多上、三多下村民小组的村庄坐落在南渡江的北边。潘**委会所主张的土地坐落在南渡江的北边。

一审法院认为

原审认为，关于潘**委会是否具备本案原告诉讼主体资格问题。经审查，潘**委会是以1953年的《土地房产所有证》及《朱*的证明书》主张澄迈县政府曾于1953年将涉案土地中的400亩土地登记确认归其村民所有以及其曾于1990年将涉案土地中的800亩土地发包给其村民朱*种植林木为由而提起诉讼的。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项”原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，潘**委会认为澄迈县政府给三多上、三多下村民小组颁发的第0148号《集体土地证》侵犯其土地所有权的，有权提起诉讼。澄迈县政府和三多上、三多下村民小组认为潘**委会不具备提起行政诉讼的原告主体资格的理由不能成立。

关于潘**委会提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。根据最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，澄迈县政府认为潘**委会的起诉已超过法定起诉期限的，由澄迈县政府承担举证责任。虽然澄迈县政府于2004年8月19日对涉案土地的登记审核结果进行公告，但是公告张贴的地点为三多村委会办公室，因此不能认定潘**委会于2005年已经知道澄迈县政府给三多上、三多下村民小组颁发第0148号《集体土地证》，故澄迈县政府和三多上、三多下村民小组认为潘**委会的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。

关于第0148号《集体土地证》是否合法的问题。根据三多上、三多下村民小组的申请，澄迈县政府于2004年经地籍调查、权属审核、公告征询异议等程序后，结合三多上、三多下村民小组使用土地的事实，将涉案土地登记确认归三多上、三多下村民小组共同所有并颁发第0148号《集体土地证》，并无不当。**委会以1953年的《土地房产所有证》（5份）以及《朱*的证明书》主张第0148号《集体土地证》中有约400亩土地属于其集体所有，但经审查，首先，从该5份《土地房产所有证》上无法确认”北排坡”的土地坐落在涉案土地范围内。关于朱*的证言，证人朱*未出庭作证，且朱*为潘**委会的村民，与潘**委会有法律上的利害关系。其次，原告未能提交其他书面证据与该2份证据相互佐证。第三，潘**委会亦无法提交其于1990年后一直使用争议地的书面证据。综上所述，潘**委会主张争议地属其集体所有，缺乏事实根据和法律依据，其诉请撤销第0148号《集体土地证》及责令澄迈县政府重新作出具体行政行为的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。此外，根据庭审查明的情况，潘**委会的村庄与涉案土地之间隔有南渡江，其村民到涉案土地上进行耕作需乘坐小木船才能到达，而三多上、三多下村民小组的村庄与涉案土地相连。因此，从有利于生产及管理利用土地的角度出发，澄迈县政府将涉案土地登记确认归三多上、三多下村民小组集体共有更能充分发挥土地利用的价值及方便农民生产生活。依照最**法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回潘**委会的诉讼请求。案件受理费50元，由潘**委会负担。

上诉人诉称

潘**委会上诉称，一、原审判决严重违反行政诉讼证据认定规则，以双重标准和逻辑对待双方所提供的证据，认定事实错误。原审判决采纳了三多上、三多下村民小组提供的仅有复印件的证据1、3、4、5，却以无法确认所标注的”北排坡”土地坐落在400亩争议地内而不采纳上诉人提供的有原件的5份《土地房产所有证》。三多上、三多下村民小组提供的6份证据就土地四至而言，完全不能证明其就在本案争议地范围内。二、澄迈县政府颁证行为严重违反法定程序，原审认定错误。澄迈县政府违反《海南省确定土地权属若干规定》中的规定没有通知上诉人到现场指界，只是通知上诉人下属的潘村村民小组去现场指界，但潘村村民小组人员因人身安全原因不能在现场完成指界，澄迈县政府下属的国土局工作人员也承诺以后另行单独安排上诉人和潘村村民小组完成指界，但没有兑现。原审判决认为澄迈县政府严重违反法定程序的行为”并不足以认定被告的具体行政行为违法”，属适用法律不当。另外，既然澄迈县政府在指界过程中已经知道上诉人与三多上、三多下村民小组对涉案土地存在争议，理应按照法律规定先行确权后再登记。澄迈县政府没有确权直接颁证的行为违反法律规定。三、原审判决以争议土地与上诉人及原审第三人的距离远近及对土地的使用的便利情况作为判决的理由纯属是不理解争议土地及上诉人和原审第三人的历史和传统，主观臆断。在南渡江改道前，上诉人和原审第三人村庄毗邻，土地原本就接壤，争议的土地是上诉人的传统耕作地。虽然南渡江改道后，上诉人村庄南移到江南，但在1953年政府还是将该土地分配给上诉人的村民耕种，上诉人的村民也正是因此一直耕作至今。综上，请求：1、撤销（2015）海南一中行初字第11号判决；2、撤销第0148号《集体土地证》；3、一、二审案件受理费由澄迈县政府负担。

被上诉人澄迈县政府答辩称，一、第0148号《集体土地证》是合法的。在接到三多上、三多下村民小组的颁证申请后，澄迈县政府依法进行了地籍调查，召集相邻方上诉人潘村下属潘村村民小组和三多上、三多下村民小组到现场指界，并于2004年8月19日对涉案土地登记审核结果进行了公告（三多村委会办公室张贴）征询异议。公告期内上诉人并无提出异议。公告无异议后，澄迈县政府才颁发了涉案土地证。二、上诉人提交的5份《土地房产所有证》不能确认所标注的土地坐落在涉案土地范围内，因此其主张没有事实和法律依据。因此，请求：维持原审判决、驳回上诉。

原审第三人三多上、三多下村民小组述称，一、原审判决认定事实清楚。原审判决认定涉案土地的使用情况和现状，有澄迈县政府提交的证据和原审第三人提交的证据予以证明，事实清楚，证据充分。这些证据分别保存在澄**证处、澄**业局、澄迈县国土局等政府职能部门，原审判决采纳这些证据作为定案依据，符合行政诉讼证据规则，并无不当。**委会提供的5份《土地房产所有证》记载的北排坡或卜排坡，没有相关证据证明其与本案争议地具有关联性，原审判决不予采信是正确的。二、涉案土地为无争议土地，澄迈县政府颁证合法。潘村村民小组与原审第三人有争议的土地是另外一块与涉案土地相邻的土地，本案澄迈县政府在调查该争议地时已经依法通知了潘村村民小组有关负责人到场指界，并划定了双方的争议地范围。对于该争议地块外的土地，从来不存在权属争议。**委会与涉案土地不相邻，澄迈县政府颁证时没有必要通知其参加现场指界。涉案土地为无争议土地，澄迈县政府也无需先行确权。至于潘村村民小组对第0148号《集体土地证》是否有异议，与潘**委会无关。综上，请求：驳回上诉、维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，澄迈县政府提交的三份《权属争议土地界线核定书》上均没有相关权利人的签名或盖章。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点在于澄迈县政府颁发第0148号《集体土地证》是否合法。《城镇地籍调查规程》3．2．6．1规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。3．2．6．3规定，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。根据本案查明事实，颁证土地南至三多上村民小组、三多下村民小组与潘村争议地及南渡江。**委会指出，其主张权属的土地位于颁证土地南部，和三多上村民小组、三多下村民小组与潘村争议地相邻。按照上述规定，澄迈县政府应通知三多上、三多下村民小组和潘村到现场指界，并由指界人在地籍调查表上签字盖章。但澄迈县政府提交的三份《权属争议土地界线核定书》上均没有相关权利人的签名或盖章，违反了上述规定，澄迈县政府据此给三多上、三多下村民小组颁发第0148号《集体土地证》事实不清、证据不足，应予撤销。原审判决驳**村委会的诉讼请求认定事实不清，适用法律错误，也应予以撤销。**委会还请求判令澄迈县政府重新作出行政行为，但由于土地确权和土地登记均为依申请作出的行政行为，因此对该请求不予支持。

综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和第六十一条第（三）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项和第七十条之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销海南**人民法院作出的（2015）海南一中行初字第11号行政判决；

二、撤销澄迈县政府于2005年3月13日给澄迈县瑞溪镇三多村民委员会三多上村民小组、三多下村民小组颁发的瑞溪集有（2005）第0148号《集体土地所有证》；

三、驳回澄迈县**民委员会的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元由澄迈县人民政府负担。

本判决为终审判决。

gan**

案件唯一码

裁判日期

二○一五年九月八日