长葛市**有限公司与长葛市人民政府不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人长葛市**有限公司（以下简称豫**公司）因与被上诉人长葛市人民政府不履行发放农业补贴义务纠纷一案，不服鄢陵县人民法院作出的（2015）鄢行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人长葛市**有限公司的委托代理人郭**、潘**，被上诉人长葛市人民政府的委托代理人郭**、孔**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

鄢陵县人民法院一审查明，2010年8月至2011年9月间，原告豫**公司在先后在长葛市官亭乡官亭村、周庄村、铁炉村、冢杨村承包了土地。期间2011年6月17日，被告长葛市人民政府为进一步优化土地资源配置、提高土地经营效益，作出长*（2011）52号《长葛市人民政府关于进一步加强农村土地流转工作的实施意见（试行）》，该实施意见第四条扶持政策规定：”……1、从2010年起，经市农村土地流转主管部门认定，单个经营主体利用流转土地进行集中连片规模经营……3、对新增面积1000亩以上或整村全部流转的、租期在5年以上并符合第一款条件的土地流转项目，市财政第一年与第五年给予业主各奖补300元，第二年到第四年每年奖补200元……本意见自下发之日起试行，试行期一年”。2011年7月11日，长葛市农业林业局为贯彻长*（2011）52号文件，对长葛市农村土地承包经营权流转财政奖补激励项目申报工作作出长农林字（2011）52号《关于申报农村土地承包经营权流转财政奖补激励项目的通知》，该通知中规定申报条件为按照《长葛市人民政府关于进一步加强农村土地流转工作的意见（试行）》（长*（2011）52号）的有关规定进行申报；申报时间为各乡（镇）应于2011年7月31日前向长葛市**服务中心进行申报，并要求农民专业合作社或有农业基地的农业公司须提供相关的申报材料。后原告填写了四份（日期分别为：2012年4月10日、2013年2月10日、2013年9月20日、2014年7月25日）长葛市农村土地流转规划合作社（农业公司）补贴申报表，该申报表中所填写的流转面积为6451.76亩，小麦种植面积为4051.76亩，但未有村委会及乡（镇）审核意见。2014年2月28日，官亭乡政府向长**委、市政府作出《关于豫**公司拖欠我乡流转土地租金及用工工资的情况说明》，该情况说明中称：豫**公司提出按照长*（2011）52号文件规定，2011年、2012年及2013年累计应享受土地流转补贴188.0704万元……。2014年8月14日，原告通过邮政局向被告邮寄”农业补贴发放申请”一份，要求被告将补贴款发放到位。被告收到后未予发放，原告即以被告行政不作为为由，提起本诉。

一审法院认为

鄢**民法院一审认为，原告豫**公司为响应被告长葛市人民政府于2011年6月17日为加强农村土地流转工作作出的长政（2011）52文件精神，虽然于2010年至2011年间在长葛市官亭乡官亭村、周庄村、铁炉村、冢杨村承包了土地，但原告对其所承包土地进行农业种植的面积未经市农村土地流转主管部门审核认定，且原告亦未提供其农业种植奖补资金已依程序进行申报的相关证据，故其诉请缺乏事实根据，理由不能成立。对原告称其已申报过农业补贴，庭审中原告仅提供有自己留存的未经村、乡进行审核的申报表复印件，不能证明已按照申报程序的规定进行了申报，鄢**民法院对此不予采信。对原告所称其农业种植面积为4051.76亩已经官亭乡政府2014年2月28日的情况说明中予以认可，但该情况说明中第四部分豫**公司目前动态是官亭乡政府罗列的原告的意见，并未认可原告农业种植面积为4051.76亩，且原告亦未提供其他相关证据证明其主张，鄢**民法院对此不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告长葛市**有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告长葛市**有限公司负担。

上诉人诉称

上诉人豫**公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误。1.一审判决关于上诉人承包长葛市官亭乡官亭村、周庄村、铁炉村、塚杨村四个村土地的事实及上诉人进行了林业种植的事实认定正确，但对上诉人承包上述四个村土地的面积数额及涉及林业的种植面积没有认定，系认定事实不清。同时，鄢陵县人民法院（2015）鄢行初字第17号判决关于被上诉人于2012年向上诉人支付了120万元的林业补贴款的事实认定，证明上诉人履行了申报程序。2.一审以上诉人的农业种植面积未经市农村土地流转主管部门审核认定为由对上诉人的诉讼请求不予支持错误。二、一审判决程序违法。1.一审判决关于举证责任的分配违法。对上诉人在流转土地上从事农业生产的种植面积，被上诉人若有异议，则举证责任在被上诉人。因为所有的申报表都是递交给被上诉人的相关主管部门，被上诉人作为证据持有人，对此应承担举证责任。2.被上诉人的负责人及其工作人员未出庭应诉，违反了法律的强制性规定，程序违法。3.一审合议庭组成违法。本案是经二审人民法院指定继续审理的案件，应当另行组成合议庭，但一审合议庭成员与原一审合议庭成员完全相同。4.一审判决对被上诉人超过举证期限提供的证据，并没有给出合理解释，而直接认定了被上诉人的部分证据，程序违法。三、一审判决适用法律错误。本案中，发放行政补贴是被上诉人以正式文件作出的庄严承诺，在申请人已提出发放行政补贴申请的情况下，被上诉人作为本案最关键证据的持有者，在能够提供证据而故意不提供证据的情况下，一审判决应当适用《行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十三条规定，判决被上诉人败诉，不应适用第六十九条规定。综上，请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人长葛市人民政府答辩称，一、乡政府在上诉人因拖欠土地租金和农民工工资引发大规模的上访之后，向被上诉人提出情况说明。这不是享受农业补贴的条件和程序，属内部补贴问题，且数份情况说明相互矛盾，数量不一致。根据流转土地合同相加得出的数目，不能作为农业部门审核的依据。根据长政（2011）52号文件，该文件的期限为一年，失效后不再接收农业补贴的申请和审核认定。上诉人主张享受农业补贴的事实依据已不存在，且被上诉人没有收到关于上诉人农业补贴的有效申请，上诉人在起诉前向被上诉人邮寄申请补贴已经是在52号文件失效几年后，其行为没有实质意义。二、一审程序不存在违法。本案是中院指定继续审理，不是发回重审，不需要另行组成合议庭。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

本院查明

本院经审理查明，《关于申报农村土地承包经营权流转财政奖补激励项目的通知》（农林字（2011）52号）作出时间是2011年7月20日，其他事实与一审判决认定的事实基本一致。

本院认为

本院认为，一、关于农业种植面积的事实认定问题。上诉人提供的补贴申报表中记载的土地流转面积是上诉人自己填写，其未经长葛市农村土地流转主管部门认定，不能作为认定农业种植面积的依据，且本案也没有其他有效证据能证明上诉人承包的土地中实际用于农业种植的面积。因此，一审法院对本案所涉农业种植面积未予认定并无不当。

二、关于程序问题。1.本案是依法指定继续审理的案件，不是发回重审的案件，可由原合议庭继续审理，不需要另行组成合议庭。2.被上诉人一审时的委托代理人李虎是长葛市农业林业局工作人员，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定的”行政机关相应的工作人员”，其参加诉讼符合法律规定，且上诉人在一审庭审时也未对其参与诉讼的主体资格提出异议。因此，上诉人该项异议不能成立，本院不予支持。3.《长葛市人民政府关于进一步加强农村土地流转工作的实施意见（试行）》（长*（2011）52号）和《关于申报农村土地承包经营权流转财政奖补激励项目的通知》（农林字（2011）52号）两份文件属于规范性文件，一审法院对这两份规范性文件予以确认并无不当。

三、关于法律适用问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：”行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。上诉人主张依照长政（2011）52号文件，被上诉人应当向其支付农业补贴，但本案的有效证据不能证明上诉人已按照相关政策要求提交了申请，且上诉人向被上诉人邮寄的补贴申报表中的村委会审核意见和乡（镇）审核意见均为空白，不符合申报要求。故一审判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确。

综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人长**业有限公司承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年四月十八日